环渤海区域高质量协同发展的法治保障

----经济发展需有法治护航

 韩晋芳

摘要：环渤海地区和珠三角地区、长三角地区合为三大经济贸易区，它的发展为我国整个经济的繁荣注入了活力，毋庸置疑是很重要的经济区。它有着有利的区位与自然优势、商务与金融环境，但其发展也受到了诸多因素的制约。其中，环境问题尤为突出。下文将结合环渤海地区存在的具体环境问题，从经济发展和环境保护这两者的关系着手，指出应在思想上树立科学发展观，充分发挥市场的主导作用，提出相应的法律对策，以有利于环渤海地区的经济发展，循序渐进地推动经济一体化进程。

关键词：环渤海地区　环境问题　法治保障

从发达国家经济发展进程来看，一般也都是先由沿海地区的发展逐步向内陆推进，中国经济增长中心由南向北梯次转移，是中国改革开放和国内外经济发展的一种合乎规律的必然趋势。

一、环渤海经济区的由来

环渤海地区同我国的长江三角洲、珠江三角洲地区一样，是我国的一大经济贸易集中区。其包括北京、天津两个直辖市和辽宁、山东、河北三个省,总面积达52.11万平方公里,占全国国土面积的5.43% 。在20世纪90年代初期，由于环渤海地区海岸线长,港口较多,人口较集中,工业基础雄厚,矿产资源较丰富, 这样优越的地理条件使得对环渤海地区经济发展的研究增多,从1992年党的十四大、1996年通过的“九五”计划，形成了以辽东半岛、京津冀、山东半岛为主的环渤海综合经济圈,环渤海地区的发展上升到了国家核心战略的高度。20世纪90年代中期以来,在全球生产要素“东移”的趋势继续加强的同时,我国改革开放的重心逐渐“北上” 。越来越多的人们把目光聚焦在环渤海地区。

二、环渤海经济区域发展的状况

（一）环渤海经济区域位置优越，毗邻长三角、珠三角和东南亚各国，向东连接着日本，向北连接着内蒙古、俄罗斯远东地区，位居东北亚中心，既是我国北方内陆与沿海地区的天然结合部，又是通向亚太地区和走向世界的出海口，处在“东来西往、南联北开”的有利位置，有着成为东北亚经济核心的潜在优势。它的一体化发展，将提高该区域的国际竞争能力，从而充分发挥中、日、韩地缘邻近、产业结构与市场需求互补性强的国际合作优势。环渤海经济圈是走向东北亚、走向世界的重要窗口，更是中国北方经济发展的核心，是振兴中国北方经济的“火车头”。它的经济快速发展，开放开发程度较高，同时，该地区处于南北转移的结合部位，在充分发挥沿海港口城市和老工业基地优势的同时，也有利于西部地区更好地利用其窗口作用。

（二）自然资源丰富。该区域属于资源型经济区域，矿产、海洋、渔业资源丰富，同时也是我国重要的农业基地。

（三）交通发达。该区域拥有多个港口，构成了我国最为密集的港口群，区内海运、铁路、公路、航空运输线路密集，形成了以港口为中心的陆海空立体交通网络，成为沟通东北、西北和华北这“三北”经济与进入国际市场的重要集散地。

（四）支柱产业、优越的教育、科技资源带动了高科技产业发展，高新技术产业如电子信息、生物制药、新材料等等已成为这一地区的主导产业。

三、环渤海地区发展中的问题所在

环渤海地区各种资源丰富，经济发展迅速。但是，与长江三角洲地区和珠江三角洲地区经济的蓬勃发展相比较，似乎更多地停留在口号上，环渤海地区的经济发展实际效果并不明显，原因何在？在对环渤海地区、珠江三角洲、长江三角洲这三个经济发展区的发展指标比较后，不少学者专家认为环渤海地区与其他两者相比，潜在竞争比较高，但现实竞争力较低，表明其增长潜力未得到很好发挥。

问题：（一）环渤海地区各省市产业结构趋同，尚未形成明确的产业间分工与协作关系。除了北京呈现第三产业、第二产业、第一产业这样的排列，其余都是第一产业，第二产业，第三产业。优化程度不高，这样的产业结构很快遇到诸如自然资源、空间环境条件的限制。

（二）环渤海地区国有经济比重大，意味着政府仍对企业具有较强的行政干预，企业对市场的适应机制、市场配置资源能力相对较弱。

（三）环渤海三大都市圈各自为政，竞争大于合作。环渤海地区空间跨度较大，事实上形成了辽东半岛、京津冀、山东半岛三大都市圈，沿渤海岸线呈分散状排列，它们有各自的经济特点、产业布局、有各自的中心城市和经济腹地，各自内部具有紧密的社会经济联系，这种联系的紧密程度远远超过三个都市圈的联系，三大都市圈依靠着各自优势，在竞争格局下发展。

（四）环渤海地区存在的环境问题。环渤海地区的经济长期得不到有力的发展，是因为受到了该地区环境问题的制约。可以从两个方面进行总结，一是自然环境方面存在的问题：由于环渤海地区的范围包括两市三省，作为一个整体而言，环渤海地区存在较多的自然环境问题主要体现在海洋和工业污染问题上。因为环渤海地区经济发展的一个重要依托点就是水产资源和港口贸易，所以影响环渤海地区的海洋环境问题主要由陆源污染、船舶运输、油气开发、捕捞和养殖等活动所造成。环渤海地区年经济增长率远低于长江三角地区和珠江三角地区的发展速度，但其年环境污染率竟高达那两个地区。且辽宁、山东是老工业城市，工业污染问题一直未能得到妥善解决。由于环渤海地区工业化、城市化的持续发展，工业污染物排放总量还在增加；局部生态环境破坏继续加剧，潜在生态灾难威胁加大；近岸海域生物多样性降低，传统渔业资源已严重衰退的问题仍然存在。且环渤海地区由于水体循环能力差，治污欠账较多，环境相当脆弱，所以说保护和改善环渤海地区环境任重而道远。二是社会环境方面存在的问题。社会环境因素主要包括环境人为因素。当初国家在把两市三省合并为环渤海经济发展区的时候，目的在于使环渤海地区成为一个经济圈整体来发展，但是事实上环渤海地区与长江三角区和珠江三角区存在着太多的不同，长三角和珠三角区因为地理位置的临近而被划分在一起，只是纯粹的经济合作区。而环渤海地区包括的两市三省，北京和天津是中国的直辖市，享有许多其他省、市、自治区所没有的特权，而且北京是中国的政治中心。一旦把这些政治地位上不平等的省市放在一起，强行作为一个整体发展经济，势必会使利益分配方面发生强势利益集团所不期望的“不公平”，进而发生行政区划内的地方保护主义，导致区域发展往往服从于各行政区内部利益,忽视了区域的整体利益。 另外，国有经济比重较高，也是影响环渤海地区经济发展的重要社会因素之一。国有投资比重过大会严重限制私有投资的比重份额，也会影响到这一地区的经济活力及效益。

究其原因，环渤海地区经济发展滞后的根本原因是因为环渤海地区存在的环境问题未得到很好的解决，从而限制了其经济发展的速度。可见，环境对经济的发展有着重要的影响。

加快环渤海地区合作发展，是推进实施“一带一路”、京津冀协同发展等国家重大战略和区域发展总体战略的重要举措，事关国家改革开放和区域协调发展大局。所以，面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。

四、加强生态文明建设的必要性

随着科技的发展，人们对物质的需求越来越高。在人们享受物质生活的同时，却往往忽略了周围的自然生态环境已逐渐被破坏的事实。清新的空气、壮丽的山河、清脆的蝉鸣声已不复见。如今，伴随着我们的却是污浊的河流、浑浊的空气

及堆积如山的废弃物。建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。因此，生态环境的保护已是当下刻不容缓的事情。

五、保护环渤海地区的环境势在必行，需法治来护航

（一）环境保护和经济发展的关系

保护环境是每个自然人和企业必须遵守的行为准则。 它包含自然环境，和社会环境。这里的自然环境是指环渤海地区的自然生态环境，而社会环境指的是影响环渤海地区经济发展的非自然因素环境。我们应该认识到无论哪种环境没有得到保护，都会直接影响该地区经济的发展。环境问题的产生，主要是人类在改造自然的实践过程中无视自然规律滥加发挥酿成的苦果。长期以来，急功近利的片面性观念将人们引向了对自然资源的掠夺式的开发和无节制的耗费。在经济利益的驱动下，人们的主观能动性就会脱离自然的承受力而盲目膨胀。这种能动性必然会祸及自己。随着世界人口的激增，人类对粮食、能源和其他自然资源的大量耗费，生产活动的扩大以及新材料的大量使用，造成了大气、土壤、水体的污染和生态系统的破坏，在世界各地产生了许多环境问题。酸雨、温室效应、臭氧层的臭氧浓度不断降低、农药，石油，重金属使紧密联为一体的海洋面临改变面貌的威胁、地球上物种的不断灭绝以及森林的急剧减少、土地的沙漠化等等全球性的环境问题，都将引起自然生态系统的严重破坏。这一系列环境问题向人们揭示了一个长期以来未被重视的事实：人类在利用大自然发展经济和创造文明的同时，也在破坏着大自然，并使人类自身失去了生存和发展的物质基础。二者不仅存在对立的一面，而且存在统一关系。随着科学技术的高速发展，社会经济的繁荣随之产生的一系列环境问题逐渐成为威胁人类生存和发展的社会公害。人们为了自身的安全和健康，掀起了反对公害的世界性“环境运动”，规定每年6月5日为世界环境日，联合国系统和各国政界要人要在这一天开展活动，提醒全世界注意全球环境状况和人类活动对环境的危害，强调保护和改善环境的重要性。我国是社会主义国家，历来对环境问题是比较重视的。特别是十一届三中全会以后，我国的环保工作进入了全面发展时期。对环保立法等都说明发展经济和保护环境是人类生存和发展的共同要求。而且，发展经济和保护环境是可以兼顾兼得的。也就是说，经济效益和环境效益是完全可以统一的。这些方面我国已经做了大量的工作，也取得了一定成效。例如，过去一些传统的工业生产没有纳入循环系统，就可能以浪费资源为代价。许多宝贵的资源被作为废物排放，最终又造成环境的污染。而现在对工业生产进行生态设计，实现循环经济，不仅解决了环境污染问题，还降低了生产成本，直接提高了单位经济效益。综上所述，发展经济与保护环境是辨证统一的。具体到在研究环渤海地区经济发展的问题上，环境保护应是重中之重，环境保护应该被放在优先的位置上。

（二）解决环渤海地区环境问题的法律对策

根据影响环渤海地区经济发展的环境因素，可以把解决环渤海地区环境问题的法律对策也分为两部分。

1、解决环渤海地区自然环境问题的对策：

（1）真正把思想和行动统一到科学发展观上来，要在环渤海地区各级领导中树立科学的发展观，树立保护绿水青山的政绩观念，强化环境保护意识，加强政府在海洋环境保护方面的职能建设。在制定海域开发利用规划，调整海洋产业和生产力布局时，不仅考虑社会、经济效益，还要进行充分的环境影响评价，考虑环境效益，从源头上控制住渤海环境问题的产生。还要加大舆论宣传力度，在全体公民中强化环境保护意识。加强宣传教育，让全民了解国情，增强国情意识，强化环境就是资源、环境就是资本，破坏环境就是破坏生产力，保护环境就是发展生产力的环保意识，让民众积极投入到保护和修复环渤海地区自然生态的活动中去，并发挥群众的监督作用。

（2）是转变经济发展方式，防止和控制工业污染化程度。渤海地区是在原有的老工业基地的基础上建立的，老工业普遍存在技术含量低和环境污染重的问题这必会导致经济效益差和环境污染重。应该抓好节能减排工作，转变经济增长方式，调整产业结构，改变生产工艺和流程，减少工业废物的产生量，增加工业废物资源再利用率，发展循环经济，建立物质循环利用的经济发展模式。只有运用循环经济的技术手段才能很好的解决影响环渤海地区经济发展工业污染问题。可淘汰落后生产力，必要时关停一些小型污染企业；按照“谁污染，谁负担”的原则，进行专业处理和就地处理；同时加强沿海企业环境监督管理，杜绝“先污染后治理”现象；建立并实施排污总量控制制度和排污许可证制度。环渤海地区是我国的重点海区，根据《中华人民共和国海洋环境保护法》，尽快建立并实施重点海域排污总量控制制度，确定主要污染物排海总量控制指标。全面实施排污许可证制度，使陆源污染物排海管理制度化、目标化、定量化，为实现渤海环境保护的理性管理奠定基础。

2、解决环渤海地区社会环境问题的法律对策：

加快建设服务型政府，为区域经济发展提供体制保障

提供公共服务，是服务型政府的重要职责，这其中包括为各类市场主体提供良好的发展环境与平等竞争的条件，为社会提供安全和公共产品。

（1）建立环渤海地区各省市规划的统一协调机制。环渤海地区落后于长三角和珠三角的主要原因在环渤海地区的“诸侯割据”问题，它是影响该地区经济发展的重点问题。所以解决这个问题是发展环渤海地区经济的关键。在解决地方保护主义的问题上，政府起作用的时候到了。各省市政府在制定省一级规划时进行相互磋商，不能以短浅的目光只顾及本地区利益，以整体利益放在首位，都要以区域的大战略、大目标为发展前提，可避免恶性竞争和资源浪费。

（2）是加大力度发展私有私营经济，私有经济的发展有利于生产要素的流通，有利于经济的繁荣。在我国，国有经济只要掌握国民经济命脉就能实现其控制力，国有经济比重过大会直接影响到我国经济发展的活力，不利于GDP的增长，应当使中小私有企业有加入某种行业竞争的机会，放宽市场准入制度，也可对国企改革过程中加入私有经济成分。

（3）是实行严格的制度。实行严格的环境资源保护制度，严肃法律制度、环境标准、执法纪律、执法手段，建立健全考核制度，将能耗降低和污染减排完成情况纳入经济社会发展综合评价体系，实行政绩督察制和行政问责制，对那些我行我素、无视法纪、严重破坏生态环境的人要坚决惩处，杜绝一切环境违法行为。

（4）是制定环渤海区域发展法规。虽然我国已建立了海洋环境保护、海域使用管理和海上交通安全管理、渔业资源管理等方面的法律制度，但从整体来看，我国海洋环境法律体系仍有待于进一步完善。应将我国改革开放以来发展区域经济的经验制度化、规范化，使环渤海地区的发展纳入法制化的轨道。另外，在解决环渤海地区面临的社会环境问题时，仅仅有行政指导是不够的，需要有法律位阶更高的法律文件来加以规范。鉴于此，亟需建立一部针对环渤海地区问题的区域法律制度，为解决环渤海地区目前存在的问题提供法律保障。

综上所述，环境问题，不论是自然环境问题还是社会环境问题都是影响环渤海地区经济发展的重要因素。相应的，解决这一问题也要从两个方面下手。应将对社会环境问题的解决放在首位，使人们首先从思想认识到发展环渤海经济的重要性，这是人们出台具体措施解决环渤海地区自然环境问题的前提。对环境的整治是发展环渤海地区经济的关键步骤，对社会环境的改善是整治环渤海地区环境的重点，无论区域内的政府或企业都应到认识到这一点。只有抓住这两个重点，环渤海地区的经济发展速度才能有有望与其经济地位相匹配。

环渤海地区存在着多方面的环境问题，但并不意味着这一地区已毫无发展前景，我们也应看到该地区存在着的巨大发展潜力---无论是从地理位置还是自然资源储量方面都存在着极明显的优势。只要我们能认清问题、正视问题、善于解决问题，环渤海地区的经济发展必然会迎来崭新的一页。