积极运用政治智慧、法律智慧
实现行政公益诉讼双赢多赢共赢

潘永平
党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确要求探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2015年5月5日，中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过了《检察机关提起公益诉讼试点方案》，规定在北京、内蒙古、福建等13个省、自治区、直辖市的检察机关开展试点。2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，确定从2015年7月起开展为期2年的改革试点。2017年6月27日，全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的决定，我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。2018年7月6日，习近平同志主持召开中央全面深化改革委员会第三次会议，设立最高人民检察院公益诉讼检察厅。可以说，检察机关全面开展公益诉讼是以习近平同志为核心的党中央，着眼健全权力运行制约和监督体系，推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设，推进国家治理体系和治理能力现代化而推出的重大战略举措。
只有顺应时代潮流,才能引领时代发展。进入新时代，面对新形势新任务新要求，全国各级检察机关和全体检察人员必须要树立符合新时代内涵和法律精神的检察工作新理念，才能更好地推进检察事业深入发展。2018年5月5日,最高人民检察院检察长张军在政法领导干部学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想专题研讨班作辅导报告时表示,强化新时代法律监督,维护法律权威,需要监督者和被监督者合力,建立监督与被监督的良性关系,实现监督者与被监督者双赢、多赢、共赢。之后，张军基于对法律监督特性的深刻把握，在不同场合反复强调树立双赢多赢共赢理念的重要性。在公益诉讼工作特别是行政公益诉讼工作中，尤其要积极运用政治智慧、法律智慧，努力实现双赢多赢共赢，推行公益诉讼健康发展。

一、用辩证的思维认识双赢、多赢、共赢理念的核心要义
唯物辩证法认为，事物之间是普遍联系、辩证统一的，只有用全面的、联系的、发展的眼光看问题，才能把握事物的本质。双赢、多赢、共赢的意识和观念，坚持了唯物辩证法的这一原理，是一种科学的思维方式。双赢，就是交往的双方都能受益，都为赢家。比如中国提出的“一带一路”倡议，最核心的理念就是通过加强经济合作，促进共同发展。多赢，是多个双赢的组合，以双方合作带动多方合作，以多方合作深化双方合作。共赢，就是把双赢、多赢扩展到更大的范围，实现不同社会群体之间的共同发展。双赢和多赢在实质上都可以归结为共赢。谋求双赢、多赢、共赢，显示了正确处理监督与被监督之间关系的智慧与途径。在行政公益诉讼工作中，检察机关不能站在监督者的角度孤立地看待问题，要拥有广阔胸怀，用辩证的思维和联系的观点，把被监督机关、违法行为人、社会公众等都纳入检察视野。只有以广阔的胸襟、包容的精神，把追求和关注自身价值同尊重和顾及对方、多方合理的诉求统一起来，最大限度地利用一切积极因素、化解各种不利因素，取长补短、统筹兼顾、协作配合，从而促进和谐相处、共同发展。此外，在树立正确理念的同时还要避免走入认识误区。不能狭隘地理解共赢就是要让行政公益诉讼案件涉及的所有成员都满意，而是要坚持在维护国家利益和社会公共利益这个核心前提下，把共赢作为行政公益诉讼工作的目标追求和工作指引，想方设法为共赢尽最大的努力，从而实现“三个效果”的有机统一。

二、提高政治站位，在服务中心大局中赢得理解支持
检察公益诉讼从十八届四中全会提出到全面开展工作，从“两法”修改到最高人民检察院成立公益诉讼检察厅，始终是党中央坚强领导的结果。习近平总书记在党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》说明中指出：“由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。”习近平总书记在致第22届国际检察官联合会年会的贺信中深刻指出：“检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任；中国检察机关是国家的法律监督机关，是保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量”。做好行政公益诉讼工作，就是要坚持党对检察工作的绝对领导，始终牢记习近平总书记对公益诉讼工作的重要指示精神，深刻领会蕴含其中的政治智慧，切实提高政治站位，始终围绕党中央的重大决策部署来谋划和推进检察公益诉讼工作，当前而言，就是要充分发挥公益诉讼职能，保障打好污染防治攻坚战，保障改善民生。
公益保护是一个系统工程，牵涉到方方面面，检察机关单打独斗不能解决问题。在具体工作中，要克服本位主义思想，拓宽思维视野，“跳出检察看检察”，牢固树立以人民为中心的发展思想，从党委政府中心工作考虑，结合当地工作实际，找准公益诉讼服务地方经济社会发展和社会治理的需要的切入点和突破口，积极向党委报告，与政府沟通，争取党委、人大、政府的支持，切实做到履职服务发展、办案保障稳定、监督促进公正。
自2017年7月1日检察机关公益诉讼工作全面推开以来，最高检和各地检察机关注重争取党委、政府的支持，积极加强与相关各方协调沟通，设法凝聚共识，努力形成公益保护的整体合力。几年来，公益诉讼的成效，促使地方党政领导更加重视支持检察公益诉讼工作，而地方党政领导的重视支持，又反过来促进了公益诉讼工作有效开展。2018年5月，我市党委、政府也以“两办”名义下发文件，就检察机关提起公益诉讼制度予以支持，为全面推进检察公益诉讼工作打下了坚实的基础。

三、找准角色定位，在追求共同目标中实现多赢共赢
在行政公益诉讼关系中，要坚持检察机关的宪法定位，牢记习近平总书记“检察官作为公共利益的代表”这一重要指示，保持加强检察监督的政治定力和战略定力，切实维护国家和社会公共利益，促进良法善治。但是检察机关必须要把握、找准自身的角色定位,正确认识检察机关的职能、地位和作用，清醒认识到检察机关与其他执法司法机关在办案过程中是分工负责、各有职能和权责的关系，坚决摒弃“监督就是高人一等”的错误观念，不以监督者自居，更不能居高临下。
在摆正自身位置的基础上，检察机关要从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，以维护公益、促进依法行政、帮助行政机关提高治理能力作为追求，把争取行政机关的理解支持作为工作重点。辩证地处理好“刚和柔” “点和面”“建议和诉讼”“案内和案外”等关系，并从法律监督的目的、价值等出发，加强沟通联系，讲清楚双方目标是一致的，有着共同价值追求，只是法律上、工作中分工不同、职能不同，没有你赢我输、你高我低，努力赢得监督对象的理解和支持，建立与被监督者的良好、积极的关系，依法、妥善、有效履行好监督职能，实现共存共赢、共同进步。

四、坚持换位思考，在协作配合中实现多赢共赢
检察机关要坚持主动换位思考，善于从被监督一方的视角来看待问题，正确对待被监督对象的抵触情绪。面对行政机关的不理解、不待见甚至是不配合，检察机关要以理性的思维去认识和判断，以平和的心态去主动作为，努力让相关部门能够理解、接受法律监督，形成法治建设合力。
要注意把握工作方式方法，既注意监督制约，又保持相应理性，严守权力边界，确保做到到位不越位,监督不干预。在监督的手段方式上，能诉前程序解决的，尽量诉前程序解决。诉前检察建议发出后，不能不闻不问等着行政机关回复，而是要加强与相关执法机关的沟通协调，与监督对象一起想办法、找对策，共同推动问题解决。对于一些案情重大、复杂，整改阻力较大的案件，要以诉前“圆桌会议”、“听证会”等形式，邀请人大代表、政协委员和社会各界群众参与到监督中来，善于运用政治智慧、法律智慧和监督智慧促进问题解决，最大程度节约司法资源。对诉前程序实在解决不了的，要在与行政机关详细阐释与说明的情况下，提请进入诉讼程序。在监督效果的宣传上，不能仅说检察机关如何监督，更要突出党委政府的关心支持、监督对象的理解配合，注重维护公益保护共同体的权威，赢得人民群众对检察工作的信赖，较好地实现办案的政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。

五、坚持加强自身建设，在提升检察公信力中实现共赢
张军指出，检察机关要把主要精力放在检察办案上，给人民群众提供更优质的法治产品、检察产品，核心就是办案，就是以办案为中心。通过办案满足人民群众美好生活需要，通过办案维护国家利益和社会公共利益，根本在于办案的质量和效率。办案质量效率靠什么？就是要靠检察官的素质，包括政治素质、业务素质、职业道德素质。检察机关是法律监督机关，检察官履行法律监督职能，如果检察官在政治上不过硬，业务能力跟不上、不如人，凭什么去监督别人？公益诉讼工作是一个全流程业务，从线索发现、调查取证、案件审查、出庭公诉到诉讼监督，几乎涵盖了检察机关所有的业务类型。如果检察官素质能力欠缺，是做不好工作的。检察机关一定要增强本领危机感，把专业化建设放在更加突出的位置抓紧抓好，树立唯自强者进、唯自强者胜的理念，以过硬本领迎接新时代新任务新挑战。
要加强机构建设。中央全面深化改革委员会要求最高人民检察院成立公益诉讼检察厅，强调要以强化法律监督、提高办案效果、推进专业化建设为导向，构建配置科学、运行高效的公益诉讼检察机构，为更好履行检察公益诉讼职责提供组织保障。这正是一个有利于公益诉讼机构专业化建设的重大契机，建议摒弃按照诉讼环节、分段设置的机构设置模式，强化专业化分工，组建公益诉讼专业化办案机构和团队，并从民事行政诉讼监督业务中独立出来，为公益诉讼专业化建设插上翅膀。要发挥领导干部的示范作用。检察长（院领导）直接带头办理公益诉讼案件，特别是要敢于动真碰硬，多办疑难复杂案件和有影响的大要案，体现先进的司法理念、严格的程序意识、扎实的理论功底、高超的实战水平。要创新开展职能素能培训，改变“大锅饭”式的培训观念，推行菜单式、订单式、案例式、实战型教育，引导检察人员勤学、善思、实践、真悟，真正培养法律监督的“大师”。
新时代检察机关要有新形象、新作为，只有立足办案、主动履职、敢于监督、依法办案，努力让人民群众每一个司法案件中都感受到公平正义，不断提升检察公信力，法律监督才有底气、才能硬气、才有权威，被监督对象才能服气，才能认同，才能把公益诉讼案件办理当作法治公开课,办一案教育一片,推动问题解决,共同维护法治，使更多的主体参与到维护国家利益和社会公共利益中来，并从中受益、共同发展，共同促进国家治理体系和治理能力现代化建设,实现双赢多赢共赢。
（作者系市人民检察院行政检察部副部长 检委会委员）