立良法以行善治——山西省首部经济类创制性法规《山西省企业投资项目承诺制规定》出台背后故事
5月30日上午，山西省人大常委会会议厅气氛热烈而庄严。
“通过！”55名常委会组成人员按下表决器，迎来山西省首部经济类创制性法规《山西省企业投资项目承诺制规定》诞生的一刻。
从2017年7月承诺制改革试点在全省10个开发区先行落地，到2017年12月山西成为全国第一家在全省域开展企业投资项目承诺制改革试点的省份，再到规定出台，将改革中的成功经验法制化。两年改革立法进程，既是省人大常委会将十九大提出的“科学立法、民主立法、依法立法”要求贯彻在立法实践的一次探索，也是运用法治方式推动全省坚定不移走上转型发展之路的又一范例。立足民意期盼，回应改革呼唤，规定出台的背后，一些故事值得我们关注和思考。
故事一：从“一箩筐材料”到“一纸承诺”
位于晋中开发区的山西智慧科技城，是全省引进的集科技、生态、智慧为一体的国际化产城融合标杆项目。从签约落地、开工建设，到开园招商，整个项目进度仅仅用了126天，这在全国10个城市的16个园区项目里首屈一指。眼下，已签约入园企业达到50余家。“这在过去是不敢想象的，以前拿着一箩筐材料一家一家烧香拜佛，如今只需一纸承诺项目就能顺利上马，政府全方位、零距离、不设障、快节奏的服务支持，让我们坚信来山西是正确的。”公司总经理刘兴春告诉记者。
与刘兴春有同样感受的还有北方功能食品产业园总经理雷向国。“以往我们搞项目，要自己出资进行建设项目压覆矿床评价、文勘、地勘及施工图审等一系列前期工作。现在这些事项政府都揽起来了，我们拍到土地就具备了开工条件。”6月4日，正在工地检查工程进度的雷向国告诉记者，审批时间缩短到一个月之内，为企业节约了近两个月的时间，相当于省下了1亿多元的成本。
企业投资项目承诺制改革是党中央、国务院部署的一项重大决策，就是政府由原来的实施审批行为改为靠前统一服务、企业信用承诺、加强事中事后监管。改革的理念就是要打破传统的“编报评批”模式，打造以信用契约为核心的新型模式，这对于饱受“一煤独大”困扰的山西来说显得尤为重要。
按照党中央、国务院的要求，全省从2017年7月开始探索企业投资项目承诺制改革，将其视为全省深化“放管服”改革，营造“六最”营商环境的主要突破口。两年内，企业自行办理事项缩减约80%，项目从立项到开工时间平均缩短一半以上，原本由企业承担的14项政府服务事项费用纳入了财政预算。改革得到了国务院的通报表扬，被列入国家深化改革的经典案例。
“改革的实质就是通过政府向自己开 刀，实实在在为企业减负，真正落实企业投资主体地位，以企业活力的充分释放为转型综改提供动力源泉。”省发改委主任姜四清表示，承诺制改革在山西开花结果，从一个区域证明中央改革决策的正确性、可行性，也为全国投资项目报建制度改革提供了有益经验。
故事二：从21个字到14个字
改革的脚步走到哪里，立法的步伐就要跟到哪里。2019年，省人大常委会将企业投资项目承诺制改革立法确定为年度重点立法项目。
初审时，草案名称为《山西省推进和保障企业投资项目承诺制改革规定》。4月24日，省人大常委会首次在北京召开立法专家论证会，邀请国内知名学者和立法专家对规定草案问诊把脉。会上，中国人民大学一位教授发表意见，认为草案主要是把承诺制的成功经验法制化，依法推进承诺制在全省的实施，并不是对改革作规定，建议删除“保障”和“改革”提法。5月28日，在省十三届人大常委会第十一次会议分组审议中，有的组成人员提出，出于对文本更精准、更周延的考虑，建议删除名称中“推进”二字，使文本更显简单明了。最终，他们的建议都被采纳，体现在最终的法规文本中。从今年春节后成立专门起草小组，到草案最终经由常委会二审表决通过，法规名称三个月内三易其稿，逐字推敲，反复琢磨，由起初的21个字变为最终的14个字。
在规定起草过程中，省人大常委会改进立法方式方法，改变过去“部门提什么、人大立什么”的模式，在充分尊重部门意见的基础上，更加注重听取省委部门、人大代表、专家的意见建议。采取与基层有关部门和有关企业分别座谈的形式面对面征求大家的意见，直接到政务服务大厅听取办事群众的意见，了解公众的关注点和利益诉求。整个过程做到了科学立法、民主立法、依法立法，充分发挥了人大的立法主导作用。
“法规制定过程中遇到很多棘手难题，首先就是没有直接的上位法依据。”省人大常委会法工委主任蔡汾湘告诉记者，虽然如此，对于承诺制改革，党中央和国务院都有明确的决定和意见，这就成为了这部规定的立法依据。在总结实践成功经验的基础上构建法规框架，对诸如技术审查类审批类环节简化整合，完全符合党中央、国务院对这项改革的精神，也体现出了制定法规的严谨性。
此外，省人大常委会还对改革中涉及项目报建审批的相关地方性法规进行了清理，对《山西省防震减灾条例》等四部地方性法规进行了打包修改。“这样既维护了国家法制统一，也保证了全省地方性法规间的协调一致，有力支持了规定的制定和实施。”蔡汾湘表示。
故事三：从“对与错”到“是与非”
如何激励干部担当作为，是承诺制改革中的一个关键性问题。
作为同煤集团的主力生产矿井，同忻煤矿项目刚上马时，从科研到验收历时近8年，堆积如山的审批文件上盖满了100多个公章，成为当时同煤集团手续最繁琐的一个项目。“推行承诺制改革过程中，虽然手续一直在简化，但我发现基层一线有不少干部心存顾虑，担心在推进改革中因出现工作失误而被问责，这种情况在很大程度上影响到改革的顺利进行。”对于大同煤矿集团有限公司党委书记、董事长郭金刚的担心，省人大常委会为此做了专门调研。
在借鉴兄弟省市，尤其是浙江省“容错”条款的基础上，在符合法定条件的情况下，不作负面评价，免除相关责任。“推进承诺制改革中出现的‘错’，实为‘工作失误’，法治思维并非只是简单评判人们行为本身的‘对与错’，更要从深层次权利义务角度判断人们行为背后的‘是与非’。”省人大常委会法工委副主任张钧表示，这样的规定，既符合法的精神，又消除了改革者的顾虑，是“山西经验”在承诺制规定中的体现。
“山西经验”是规定中的最大亮点。明确政府统一服务、企业信用承诺、监管有效约束“三要素”、规定了统一清单告知、统一平台办理、统一信息共享、统一收费管理“四统一”。为了进一步提高政府服务水平，《规定》增加了关于“标准地”的规定，设定了以标准地方式出让国有建设用地使用权的基本制度，规定与土地相关的一些指标随该地块一起出让，让企业少跑路。
“针对改革中企业反映最强烈的施工图审查问题，我们按照党中央、国务院文件精神，取消了投资项目报建阶段技术审查类的相关审批手续，探索实行先建后验的管理模式，在改革图审环节的同时强化了工程质量保障。”张钧说，“三要素”“四统一”、改革施工图审查机制、工作失误免责等相关条款，都是对全省承诺制改革经验的制度化创新，同时为全国的行政审批制度改革提供可复制、可推广的参考样本。
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