2021年，广东省揭阳市榕城区某公立医院出现医疗物资严重短缺、拖欠供应商货款等问题，医院难以正常运转，临床工作受到严重影响，危及病人的生命健康安全。市长信箱和市长热线也多次接到投诉，反映医院拖欠医护人员工资以及福利待遇问题，正常工作生活受到严重影响。这些问题的背后，是一起揭阳市人民政府与某集团公司之间关于医院引资托管的合同纠纷。

揭阳市人民政府与某集团公司签订托管合同，托管期限为30年、于2043年到期，因该公司“引资”未达约定数额以及存在医院难以正常运转问题、可能出现危及病人生命健康等重大风险，去年，经揭阳市委市政府同意，决定解除引资托管合同，收回医院的资产和经营管理权。

合同双方一边是政府，一边是企业，同时还涉及百姓看病就医，且该案牵扯诸多疑难复杂法律问题，如何依法稳妥解除合同、化解矛盾，成为一道现实难题。在此过程中，揭阳市法学会组织市区两级首席法律咨询专家介入，坚持以法治思维和法治方式，采取调诉并举、分步解纷的方法，助力该案取得阶段性成效，促使双方达成协议，医院移交政府正常运作，服务人民群众生命健康。

稳字当头 调诉并举

榕城区是揭阳市委、市政府驻地，也是揭阳市的政治、文化中心，现辖17个镇（街），共205个村（社区），总面积347平方公里，户籍人口约101万人。

2013年9月，揭阳市人民政府经公开向社会招商引资，与某集团公司（以下简称“受托方”）签订《医院引资托管合同书》，合同约定的主要内容是：托管期限为30年，自2013年9月至2043年8月。在托管期限内，医院的资产及经营管理由受托方负责，受托方须在合同约定期限内完成两个托管目标：一是合同生效之日起两年半内完成不低于人民币4亿元投资，将医院扩建成规模达到1000张病床以上，以骨科为龙头的三级医院；二是至2020年12月31日前在首期建设完成后，再完成不低于人民币3亿元的投资，将医院扩建成规模达到1500张病床以上，以骨科为龙头的三级医院。

此外，合同还对违约责任等其他事项进行了约定：受托方没有按合同约定期限和投资额度按时足额出资，或中途停止出资，致使合作项目无法继续进行的，其原投入的资金不予返还，归政府方所有，同时受托方应按其投入资金额度税后部分的一倍赔偿政府方，致使国有资产流失的，受托方必须向政府方赔偿流失的价值。

此后，医院引资托管合同履行过程中，受托方多次变更投资经管主体，且未能按合同约定按时足额投入资金，截至目前仅投入2亿多元，医院床位也仅有500多张，距离引资托管合同约定的投资7亿元、医院床位达1500张的托管目标相距甚远。由于受托方未能依约足额投入资金，给医院的正常经营带来不利后果。同时，受托方在经营中还存在一系列的违约违法行为，致使医院深陷债务危机，对医院的形象造成极为不良的影响。

揭阳市法学会首席法律咨询专家、广东冠法律师事务所主任林杰坤，榕城区法学会首席法律咨询专家、区委政法委四级主任科员陈君华，揭阳市中立法律服务社副秘书长谢勤伟介入了解案情后，感觉到案件处理得当与否并非一案一事。“首先，争议的解决关乎人民群众的医疗健康安全，稍有不慎，激发矛盾，可能导致医院医疗秩序混乱，患者健康受损，继而引发患者家属群体性事件的发生。必须坚持‘稳字当头’。其次，案件一方当事人为政府，合同主体具有特殊性，政府方应作为法治的模范和表率，务必以法治思维和法治方式，严格依法依规，充分尊重受托方的合法权利，使争议的解决完全纳入法治的轨道，避免受托方走非法律途径，引起不必要的信访，造成不良社会影响。”林杰坤说。

据此，“首席”确立的总体思路是确保医院平稳有序，坚持从源头化解，保障医疗秩序和群众医疗健康安全。调诉并举，在责任承担争议不易达成一致的情况下，既注重调解，又坚持法治思维，通过法律途径维护法治政府形象和保护国有资产。

分步解纷 正确适用法律解除合同

在调解过程中，此案涉及多个法律疑难问题。而正确的法律适用和认定是维护双方合法权益、解决纠纷的关键。林杰坤表示，托管合同性质是行政协议还是民事委托合同，关系到案件解决的路径和适用法律问题，这是首要难题。其次，合同签约期限为30年，在履行8年后要提前解除，但是双方未约定提前解除的条件，是否符合法定提前解除合同的条件待判断。再次，对于受托方是否违约的问题，双方持有不同意见，这更直接决定违约责任的承担。此外，如果受托方不同意提前解除合同、提前移交医院经营管理权，应有快速解决此问题的途径。

“维护医院正常医疗秩序、保障人民群众的生命健康权迫在眉睫，因此，及时收回医院经营管理权是首先要研究解决的重中之重。”林杰坤说，在经过充分研究探讨后，首席法律咨询专家提出合法合理引导当事人采取协商、调解等方式，区分问题的轻重缓急，分两步走解决：首先采取非诉协调的方式与受托方谈判，力争通过非诉方式先行解除引资托管合同，平稳收回医院资产及经营管理权；待收回医院经营管理权后，再通过非诉协调方式解决医院的清产核资、资产评估、债权债务承担问题及违约责任问题。经协调未能达成一致的，政府方主动提起诉讼，通过法律途径解决。

“我们在充分调查研究后，分析此合同不具备行政协议特征，而是双方协商一致后，在平等、公平的前提下，签订的一份民事合同，所以适用民事法律。”林杰坤表示，合同性质确定后，向受托方重点指出：一是受托方严重违约已成客观事实，根据民法典规定，合同一方违约导致合同目的无法实现的，另一方有权解除合同。因此，政府解除托管合同，收回医院合理合法；二是医院的现状已难以为继，存在的风险迫在眉睫，如果不交还医院，继续维持现状，将导致出现难以控制的社会风险，到时受托方可能承担的责任将不仅仅是合同的违约责任，还可能承担行政甚至刑事法律责任。因此，及时移交医院，对双方都有利。

按照首席法律咨询专家提出的法律意见，经过多轮协商谈判，最终政府方与受托方达成先行解除引资托管合同，交回医院的方案，双方签署移交确认书，由受托方代表将医院移交政府。医院引资托管争议的解决达成第一步目标，取得阶段性成效，医院的相关困难和问题也逐步得到有序解决。对于医院的清产核资、资产评估、债权债务承担及违约责任问题，由于双方经过多次协商未能达成一致，目前已进入诉讼程序。

全过程法治引领 发挥“首席”最大价值

尽管医院经营管理权已经收回，但由于代管期间受托方在人事招聘、薪酬制度、合同签订履行、工程建设等方面存在不规范甚至不合规、不合法的现象，给医院管理和运营造成了很多隐患。

“这些问题也必须运用法治思维和法治方式统筹、有序解决。”林杰坤提出，医院收回后，应区分主次，抓大放小，重点解决医院当前迫切需要解决的主要问题。首席法律咨询专家对医院的规章制度和合同进行了全面梳理，提出应对方案，使医院的内部管理趋于合规，各项工作逐步走上正轨，为医院后续的健康、可持续发展奠定基础。同时，积极应对医院已进入法院强制执行程序的案件，与法院、债权人进行充分沟通，争取达成分期偿还和减免利息的执行和解，缓解医院的资金压力。

揭阳市委政法委副书记、市委依法治市办副主任马春明表示，首席法律咨询专家在案件调解中坚持全过程法治引领，坚持稳字当头，强调以法治思维和法治方式，能调则调，不能调则及时起诉，最终及时、平稳、顺利收回医院经营管理权，保证了医院的正常运营，有效地维护了医院的正常医疗秩序和人民群众的生命健康安全，依法保障了合同双方的权益，维护了社会稳定和政府的法治形象。特别是，在收回医院经营管理权后，仍坚持继续为医院的治理和遗留问题解决提供法律指导意见和帮助，使医院能够有序解决纷争，更好促进医院的健康发展。

去年以来，揭阳市逐步在全市推行首席法律咨询专家制度，积极探索符合本地实际情况的矛盾纠纷化解道路，搭建了市县法学会服务基层社会治理的平台和力量。榕城区作为揭阳市确定的首个首席法律咨询专家试点县区，在揭阳市委政法委、市法学会的指导下，把首席法律咨询专家制度作为法治实践和法律服务平台，探索形成“党委领导、政府主导、部门联动、专家会诊、首席把脉、公众参与”的工作模式。

马春明介绍，榕城区组建了全市首个县级首席法律咨询专家队伍，为确保专家政治过硬、业务突出、结构合理，榕城区法学会通过组织推荐、法学会审核等步骤，从区政法各单位以及区人大、政协、人社、自然资源、律师事务所等相关单位选拔政治素质过硬、法律知识全面、法治实践经验丰富的法学人才，择优确定15名专家成立首席法律咨询专家库，努力使这项工作成为服务法治实践的有力抓手。

马春明表示，揭阳市将继续积极推动市县两级首席法律咨询专家制度，坚持好、发展好新时代“枫桥经验”，围绕“四个重大”进行“把脉会诊”，当好党委政府法治决策的“智囊团”“思想库”“人才库”，助推解决社会治理难题，在担当作为中为新时代榕城社会治理注入新元素、增加新内涵，为助力榕城经济社会高质量发展贡献来自首席法律咨询专家的力量。