□本社记者 薛应军

“陕西大数据顺利立法，离不开张老师的呼吁和建言献策！”近日，再回首5年前委托陕西省法学会首席法律咨询专家、西北工业大学教授张敏参与起草陕西省大数据条例的往事，全程参与《陕西省大数据条例》立法工作的陕西省工信厅大数据产业处处长张帆说。

三次易名，四次审议。因机构改革、跨越“十三五”“十四五”规划，《陕西省大数据条例》的立法之路，崎岖而波折。“它能顺利出台与以张敏为首的专家组全方位全过程参与关系密切。”陕西省人大常委会法工委法规二处处长杨学军说。

这是陕西省法学会积极探索首席法律咨询专家参与地方立法实践、党委政府重大公共决策的案例之一。陕西省法学会研究部主任申月霞介绍，自推行首席法律咨询专家制度以来，相关专家已参与地方立法、决策咨询、项目论证等39件。

首席法律咨询专家建议改变了立法进程

“建议将‘陕西省大数据发展应用条例’由第三类‘立法调研项目’调整至第一类‘审议项目’。”2018年初，陕西省第十三届人大常委会就“陕西省大数据发展应用条例”（后变更为“陕西省大数据条例”）草案立法规划公开征求意见，当时兼任陕西省人大常委会立法咨询专家的张敏受邀参会，现场提出意见建议。

“当时，条例被列入第三类‘立法调研项目’。这意味着在本届人大出台的可能性不大。我立即呼吁将它列入第一类‘审议项目’。”张敏现场提出意见后，又带领团队连夜形成书面意见上报给陕西省第十三届人大常委会。

在该意见中，以张敏为首的专家组从国内外大数据产业的发展趋势、立法现状、大数据在西安市打造“硬科技之都”中的重要性和促进陕西省军民融合产业转型的价值等角度，就“陕西省大数据发展应用条例”调整为“审议项目”的价值及意义等进行重点探讨，最终使该项目被列入第一类“审议项目”。

随后，为了顺利完成陕西省大数据立法工作，在省工信厅支持下，以张敏为负责人的“大数据发展应用促进条例研究项目”课题组正式成立。2018年12月，张敏牵头成立陕西省法学会人工智能与大数据法学研究会，并当选为会长。

课题组成立后，张敏组建专门团队对国内外数据立法现状、陕西数据立法现状及需求进行充分全面考察，赴北京、上海、深圳以及贵阳、西安、汉中等地企事业单位实地调研，收集相关意见和建议，梳理文献资料，撰写了大量研究报告。

经过一年多的努力，2019年8月30日，张敏牵头起草完成了“陕西省大数据发展应用条例（草案）”第一版，经陕西省工信厅、发展改革委等部门讨论修改完善后，于2020年3月在陕西省司法厅官网公布，并公开征求意见。但随后陕西省大数据管理机构调整，使张敏团队六易其稿的该条例差点“流产”。

2021年7月13日，陕西省政务大数据局、陕西省政务大数据服务中心挂牌成立。至此，陕西形成了以政务大数据管理、大数据应用、数字经济发展为主线的大数据管理格局，相应职能分别由省政务大数据局、工信厅、发展改革委履行。

“由于政务大数据划归省政务大数据局管理，有关部门建议重新考量‘陕西省大数据发展应用条例（草案）’。”张帆说，这时，新成立的陕西省政务大数据局会同省工信厅对草案进行完善，加强了规范政务大数据内容，并提交了相应草案。

  首席法律咨询专家推进产业促进法向基础性综合性立法转变

专家学者及有关实务部门代表对陕西省政务大数据局提交的立法草案讨论后认为，大数据发展应用中的数据资源的汇集不应仅局限于政务数据，应当以政务数据开放共享为示范，引领和带动全社会数据归集、共享和流通。

具体如何立法，各方并未达成一致。有的建议暂缓制定地方性大数据立法，等彼时正在公开征求意见的数据安全法正式出台后，再结合地方具体实际制定条例。有的建议先制定政务大数据管理条例，再制定数据产业或数据经济类促进条例。

“这种情况下怎么办？我们通过问卷调查、召开研讨会、座谈会等形式进一步展开深入论证。”张敏带领团队经过半年时间深入调研、论证，形成三份报告，提交有关部门。

2021年10月，再次修改的“陕西省大数据发展应用条例（草案）”第二次向社会征集意见，主要内容从原来立足于促进数字产业发展和融合应用，变为以涵盖数字政府、数字经济、数字社会、数据安全等方面的大数据领域综合性法规。

11月23日，该草案提交陕西省十三届人大常委会第二十九次会议初审。

“这次条例草案审议过程中，省人大常委会组成人员提出了许多涉及基础性问题的意见建议。”杨学军说，有的提出，应当对非法倒卖数据、大数据“杀熟”等乱象予以规范；有的提出，将草案第二章名称“政务数据资源”修改为“数据资源管理”，补充增加公共服务企业、社会服务机构、社会组织等数据整合内容。

“初审意见反馈后，我们心里悬着的石头落了地。”张敏说，但这又提出了新问题：从产业促进法向基础性、综合性立法转变，条例名称是否改变？张敏带领团队依托陕西省法学会人工智能与大数据法学研究会组织专家召开论证会后，向有关部门提交建议：加快出台陕西省基础性综合性数据条例，营造数字经济发展规范有序的政策环境。

在该建议中，张敏及其专家团队认为，一方面，2021年3月出台的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“构建与数字经济发展相适应的政策法规体系”，《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出，“加强信息技术领域立法，及时跟进研究数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等相关法律制度，抓紧补齐短板。”另一方面，2021年9月1日起施行的《中华人民共和国数据安全法》，解决了过去地方立法缺乏相应上位法支持的问题。同时，《深圳经济特区数据条例》《上海市数据条例》开始探索数据领域的综合性立法。由此可见，综合性数据立法是大势所趋，建议“陕西省大数据发展应用条例”名称变更为“陕西省数据条例”，定位为基础性、综合性数据立法，涵盖数据权益、数据开放共享、数据流转交易、数据安全管理等数据领域的全部内容，为陕西数字经济发展提供全方位的法治保障。

该建议引发专家学者和实务部门的广泛讨论。2022年4月至6月，陕西省人大常委会法工委组织张敏等专家学者深入西安市、咸阳市以及海南、贵州、广西等地调研，最终采纳张敏团队的建议，将条例更名为“陕西省大数据条例”。

2022年7月26日，陕西省十三届人大常委会第三十五次会议审议通过“陕西省大数据发展应用条例”名称变更为“陕西省大数据条例”，在草案中新增一章“基础设施”，将二审稿中的数字政府、数字经济、数字社会三章合并为一章。

两个月后，2022年9月28日，陕西省十三届人大常委会第三十六次会议审议“陕西省大数据条例（草案修改三稿）”认为，草案已基本成熟，并提出了具体修改意见。省人大法制工作委员会进一步修改完善后，提出《陕西省大数据条例（草案表决稿）》，经省人大常委会审议通过，自2023年1月1日起施行。

“这只是相对比较典型的一个案例。”陕西省法学会综合（联络）部主任徐剑波介绍，陕西省法学会近年来积极组织引领广大法学法律工作者参与地方立法工作，取得了诸多成就。比如首席法律咨询专家、陕西省法学会老龄法治研究会会长曹燕在陕西省养老服务条例制定过程中也多次参与咨询论证修改等工作。

据了解，类似陕西省法学会首席法律咨询专家参与地方立法、决策论证的案例还有很多。如冯宇参与《咸阳市生态环境损害修复管理办法（试行）》合法性审查、张璐助力省商务厅起草《陕西省成品油零售经营资格审批管理办法》等。

“我们要积极发挥首席法律咨询专家在参与地方性立法，尤其是党委政府重大公共决策论证中的带头作用。”陕西省法学会党组书记、专职副会长王凯华表示，目前，陕西省已组织聘任首席法律咨询专家90人，12个市级法学会于2022年底实现聘任首席法律咨询专家全覆盖；先后组织首席法律咨询专家参与多项陕西省地方性立法规划的研究、咨询、论证、草拟、修改等工作。其中，参与黄河保护法、突发事件应对管理法草案等全国性法律法规起草、论证、修订等8项。