聂政华
东政法大学博士研究生
要目
一、民办学校信用体系建设的必要性
二、民办学校信用体系的基本面相
三、民办学校信用体系与法治基本原则相悖
四、民办学校信用体系的法治化建构
为了规范民办学校诚信缺位、损害学生家长权益的行为，推动民办学校治理方式的现代化，中央和地方通过多种制度供给，建构了由监管部门与民办学校共同参与，以全面的信用信息的收集和公开为前提，以守信激励、失信惩戒等信用信息应用为核心，以监管部门的诚信倡导为辅助的民办学校信用体系。然而，当前所建构的民办学校信用体系存在的一些问题与法律优位原则、平等对待原则、比例原则等法治基本原则相悖，对民办学校的基本权利构成了损害，也与法治社会的发展方向相违背。因此，应当以法治的方式对民办学校的信用体系进行重新建构，尽快同步开展综合性信用立法和民办学校专门性信用立法，规范民办学校信用评价标准，构建分级分类的信用信息应用，完善信用信息收集和利用的程序性规定。
民办学校的信用体系建设是我国社会信用体系建设的重要组成部分。2016年国务院出台的《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》提出“推进民办教育信息公开，建立民办学校信息强制公开制度。建立违规失信惩戒机制，将违规办学的学校及其举办者和负责人纳入‘黑名单’，规范学校办学行为”，首次对民办学校的信用体系的建设提出了明确要求。2018年修改的民办教育促进法和2021年修改的民办教育促进法实施条例都在多个条款中为民办学校信用体系的建构提供制度供给。在中央的明确要求下，一些地方也出台了多项措施对民办学校的信用体系进行建构。不过从实践情况来看，当前的体系建构依然处于起步阶段，不同地方对该体系的基本面相认知差异较大，缺乏共识。这一问题导致我国的民办学校信用体系在建构过程中不可避免地与统一、规范、公平公正对待等法治基本原则相背离，不仅无法发挥督促民办学校诚信办学的基本目标，而且会对民办学校的办学自主权等基本权利造成损害。
因此，有必要全面梳理民办学校信用体系的基本面相，分析当前的体系建构过程中与法治基本原则相违背的内容，在此基础上，为民办学校信用体系的法治化建构提供基本思路。
一、民办学校信用体系建设的必要性
社会信用体系建设要求各类教育机构规范、诚信办学，为受教育者提供优质的教育服务。然而，当前民办学校无证办学、违规招生、退费难等不诚信问题频出，传统的治理手段难以彻底解决上述难题，导致学生、家长、老师的权利频繁遭受损害。
社会信用体系建设的基本要求
社会信用体系建设是一项系统性工程，其目标是要构建完善的信息统计、分析和使用的社会信用管理系统，“记录每个社会成员遵守社会管理规则和道义准则的信用信息，依据其信用风险度信息，确定社会成员在社会信用管理矩阵中的位置，进行信用社会管理。”
早在2007年，国务院办公厅就出台了《关于社会信用体系建设的若干意见》（以下简称《意见》），提出全面推进社会信用体系建设，形成体系完整、监管有力的社会信用体系。在《意见》出台后，地方层面对民办学校的重点领域，例如学校食堂安全的信用监管制度就已经开始建立。2014年，国务院出台了我国首部国家级的社会信用体系建设专项规划《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》（以下简称《规划纲要》），《规划纲要》提出社会信用体系建设要“以推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设为主要内容”。依据《规划纲要》，我国将建立一个“政府-市场-社会-司法”全方位覆盖的社会信用体系，几乎所有的社会领域都被涵盖在这一信用体系之中，其对信用的广泛定义已经远远超出这一词汇的原本含义。2020年，中共中央出台的《法治社会建设实施纲要（2020－2025年）》再一次明确提出要推进社会信用体系建设，提出“完善诚信建设长效机制，健全覆盖全社会的征信体系，建立完善失信惩戒制度。”可以说，社会信用体系建设是当前中国面临的最重大的社会治理体系改革之一。
教育领域的信用建设是社会信用体系的重要组成部分，《规划纲要》明确提出要“探索建立教育机构及其从业人员、教师和学生、科研机构和科技社团及科研人员的信用评价制度”。依据《规划纲要》的目标，要在2020年实现社会信用基础性法律法规和标准基本建立、覆盖全社会的征信体系基本建成、信用监管基本健全、守信激励和失信惩戒全面发挥作用。然而在民办学校信用体系建设方面，虽然民办教育促进法及其实施条例在多个条款规定了信用体系建设的相关内容，但是到目前为止，民办学校的信用体系建设还处于起步阶段，还未构建起全国统一的信用标准，不同地区对民办学校守信和失信行为认定标准、认定程序和配套激励、惩戒措施等有较大差异，下位法违反上位法、不同地区的民办学校未得到平等对待以及失信惩戒措施过度干预私人领域等有违法治国基本原则的现象并不罕见，因此，在法治框架下构建民办学校信用体系的任务已经刻不容缓。
民办学校诚信缺位问题频出
民办学校在我国已经有相当长的历史，1982年宪法第19条明确规定“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量”举办教育事业。经过近40年发展，目前民办学校的规模已经十分庞大，据统计，2020年全国共有各级各类民办学校18.67万所，占全国比重34.76%；招生1730.47万人；在校生5564.45万人。然而，当前我国的民办学校在管理上依然缺乏规范，民办学校市场鱼龙混杂，不诚信的现象并不罕见。
第一，无证办学的情况依然存在。无证办学的情况主要出现在教育培训机构中，以河南省为例，《大河报》曾在2019年曝光某培训机构在无证的情况下，招收学生达200余人，学生在完全不了解实情的情况下，缴纳的学费高达1.5万-3万元不等。在记者调查时，其工作人员还粗暴要求记者删除手机所有相关照片。同样在《大河报》2019年曝光的另一起无证办学案例中，培训机构无证办学被学生家长发现后，教体局、市场监督管理局均表示不属于本部门管辖范围，监管的无力助长了不良的办学风气，该培训机构在无人执法的情况下，不仅未承担相应法律责任，还拒绝了家长要求退费的合理请求。上述无证办学的情况并非个例，据统计，仅在河南省2018年展开的一次专项整治中，就查处了未取得办学许可证、未取得营业执照的培训机构3810所和领取营业执照但未取得办学许可证的培训机构793所。而从《大河报》曝光的两起案例来看，2018年的专项整治显然并没有彻底查清和解决河南省内无证办学的情况。
第二，违规招生侵害学生利益。例如《北京青年报》2019年报道山西晋城某民办学校有百余名高二学生没有学籍，经记者调查发现，其原因在于该民办学校违规招收了不符合招生政策的学生，导致上述学生入学以来从未取得学籍，事发后，当地教育部门表示，该批学生只能选择转入职业高中，或者以同等学力的方式参加高考。违规招生，尤其是违规扩招是民办学校过度资本化的具体体现，对于营利性民办学校而言，招生人数与其盈利规模直接相关，只有尽可能多的学生人数，才能将现有设备最大化利用，收取尽可能多的费用。即便是义务教育阶段的非营利性民办学校也存在这种冲动，例如地方上推行的公办教育转民办，并对该民办教育实施“民办公助”，然而这种模式实际上是为当地政府财政减轻压力，将教育成本转嫁到学校身上，学校再想尽办法将教育成本转移到学生、家长身上。
第三，民办学校乱收费维权困难。民办学校乱收费、收费后退费难早已成为社会关注的热点问题，2020年央视网的“3·15”晚会曝光嗨学网通过虚假宣传的方式骗取高额学费，等学生家长发现问题要求退费时，嗨学网又拿出误导学生家长签署的报名协议，拒不退费。除此之外，民办学校校长、主要负责人在收取高额学费后突然宣布倒闭，捐款跑路的现象也并不罕见。据有关机构的统计，退费困难是2020年教育培训消费的负面舆情数量最多的领域，共 1623718条，占纳入统计的所有教育培训消费负面舆情的59.87%。
除了上述较为典型且对学生家长利益威胁较大的不诚信现象外，民办学校违规组织入学考试、违规提前招生等严重干扰当地教育秩序的行为同样十分严重，学生、家长、老师均深受其害。因此，民办学校的信用体系建设势在必行。
传统治理方式力不从心
考察我国对民办学校信用问题的治理，有两个较为显著的特点，一是以专项治理为主，二是治理主体多元化。
专项治理是具有中国特色的行政监管方式，具有治理时机非常规化、治理方式非制度化和治理的非专业化等特点，即以某个重大事件或特定时间为切入点和机会，通过国家有关行政机关以指令的形式下达指标并由地方党政机关采取多种形式、调动社会各主体全方位执行中央下达的任务。虽然专项治理在特定时间段对特定事项的整治具有一定的效果，但是其“一阵风”式的治理时机、单一的治理模式、注重“短平快”而忽视长效监管机制的建设等弊端，使得专项治理常常难以彻底解决相关问题，被监管者在专项治理中避避风头，治理结束后我行我素的问题难以解决。民办学校的专项治理同样面对着上述困境，据中华人民共和国教育部网站“校外培训机构专项治理进行时”板块的统计，从2018年10月至2019年7月间，各地仅针对校外培训机构的专项治理就多达27项，然而从前文的梳理来看，民办学校违法违规的行为依然十分严重。专项治理的非常规性、非制度性和非专业性的特点表明其本质上依然属于运动式治理的一种，在执法资源一定的情况下，专项治理是国家解决重要社会问题的一种无奈之举，但是当执法资源被过度投入到专项治理中时，投向日常监管的执法资源必然受到削弱，这就造成了“执法资源不足—专项执法—日常执法资源更加不足”的恶性循环，使得行业同时面临“威慑过度与威慑不足”的双重困境。
此外，由于民办学校涉及的领域广泛，因此必然涉及多个主管部门的职责。然而多部门主管导致互相推诿的现象早已成为社会广泛关注的难题之一，在民办学校的监管领域，这一问题同样存在，例如上文《大河报》曝光无证培训机构招收200多人的案例中，记者在随后向行政机关反映问题的过程中，又遇到了各部门踢皮球的情况，教体局以该培训机构的培训内容不属于民办教育促进法第12条之规定为由拒绝调查，要求记者前往人社局反映问题，人社局同样以该培训机构不属于本部门管辖范围为由要求记者前往法制部门反映问题，法制部门又以本部门刚成立不久，职能还未理顺为由只留了记者的联系方式，并未对上述行为进行处理。
传统监管手段的力不从心意味着需要新的监管方式，而信用体系的建设正是解决这一问题的有效方式。信用体系的建设授权主管部门通过信用档案等制度记录、公开民办学校的基本办学信息、历次执法监督信息、违法或守法记录等信息，实现对民办学校的精准监控、全面掌握。信用体系的建设通过这种方式改变过去信息分布状态，提升监管部门获取、利用信息的能力，不仅有助于监管部门全面了解每所民办学校的办学情况、既往守信情况，更可以通过打通不同部门的信息壁垒，实现监管部门间的信息共享、无死角监控，最终实现对民办学校的持续性监控和常态化治理。
二、民办学校信用体系的基本面相
2018年修改的民办教育促进法从多个角度对民办学校信用体系建设作出规定，2021年修改的实施条例对上述规定又作出细化。通过对我国中央与地方有关民办学校信用体系建构的各项法律、法规、规章及规范性文件的梳理，可以发现我国民办学校的信用体系是由监管部门与民办学校共同参与的，以全面的信用信息的收集和公开为前提，以守信激励、失信惩戒等信用信息应用为核心，以监管部门的诚信倡导为辅助的综合性社会改革，其目标在于通过监管部门的监管与民办学校的自觉改善当前民办学校诚信缺位的问题。换句话说，民办学校的信用体系主要包括两个方面，即监管部门以信用为基础的外部监督与民办学校以诚信为目标的自我监督，二者互相配合，融为一体。
全面的信用信息收集与公开
信用信息是社会成员对社会管理规则和道义准则遵守的行为信息，全面、真实、专业、规范、及时、可持续地掌握社会成员的信用信息是进行信用社会管理的基石。信用信息的收集与公开是信用体系的重要组成部分，是防范失信风险、加强事前监管的重要工具，也是信用评价等信用信息应用的重要基础，更是对失信人的重要惩戒手段。民办教育促进法及其实施条例构建了较为全面的民办学校信用信息的收集与公开制度。
从信息收集制度来看：一是对民办幼儿园、中小学专任教师情况的信息记录制度，实施条例第37条规定教育行政部门应当建立统一的教师档案，记录教师教龄工龄、接受培训、考核等情况。二是对民办学校整体办学信息的记录，民办教育促进法第41条及实施条例第47条第2款都规定了建立民办学校的信用档案制度，对民办学校进行执法监督的情况以及处罚、处理结果予以记录、归档并依法依规予以公开。三是对民办学校举办者、校长个人信用信息的记录，实施条例第47条第2款规定了举办者、校长执业信用制度，成为评价举办者、校长个人信用情况的依据之一，同时实施条例第62条、64条分别规定了举办者、校长个人失信行为的惩罚措施。
从信息公开制度来看，民办教育促进法及其实施条例规定了多元的信用信息公开主体和多元的公开内容。一是行政机关的公开义务，民办教育促进法第41条规定由教育行政部门及有关部门建立民办学校信息公示制度，实施条例对此作了详细规定，例如第47条规定了信用档案记录情况的公开、第48条规定了民办学校举办者情况等审批信息以及民办学校办学水平和教学质量的评估结果公开、第51条规定了县级以上政府对民办学校督导情况的公开。二是民办学校的公开义务，民办教育促进法第38条规定了收费标准应当公示、第39条规定了财务会计报告审计结果的公开，实施条例第12条规定了控股股东和实际控制人变更的公示、第49条规定了对办学条件、教学质量的主动公开等。
除了中央层面法律法规的规定，一些地方也对民办学校的信息采集和公开作了更加详细的要求。例如浙江省教育厅出台的《民办学校信息公开和信用管理办法》详细列举了民办中小学应当主动公开的信息，包括党建情况、内部治理情况、招生与收费情况等十项情况，同时规定了鼓励公开的信息，包括五年发展规划和年度工作报告、课程设置与教学计划、奖助学金的申请与管理以及执行情况等共八项情况。浙江省的规定可以说对民办学校的信息公开作了非常详细的列举。
多元的信用信息应用
依据《规划纲要》，社会信用体系建设的最终目标是在社会形成“守信光荣、失信可耻的浓厚氛围，使诚实守信成为全民的自觉行为规范。”因此，单纯的信用信息收集与公开仅是信用监管制度的前提与基础，信用信息的合理应用才是实现上述目标的关键，其中守信激励和失信惩戒是信用制度建设的核心，也是目前信用信息应用的主要方式。从民办学校信用监管的相关规范来看，守信激励和失信惩戒也是信用信息应用的两个主要维度。
民办教育促进法及其实施条例仅规定了对举办者、校长个人失信行为的惩戒措施，实施条例第62条及64条规定了民办学校举办者、校长等负责人违反民办教育促进法及实施条例的相关规定，给予1-5年或者永久性限制从业的行政处罚。虽然民办教育促进法及实施条例对失信惩戒的规定较少，也没有规定明确的守信激励措施，不过一些地方已经展开守信激励和失信惩戒措施的先行先试。例如民办学校的红黑名单制度，2016年国务院出台的《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》明确提出建立民办学校的违规惩戒机制，“违规办学的学校及其举办者和负责人纳入‘黑名单’”。目前，已有淮北市、辛集市、威海市等地方出台了民办学校红黑榜的地方政策性文件，纳入红名单的民办学校被认定为守信主体，在评优评先、财政补助等方面享受优先待遇，纳入黑名单则属于失信主体，除了财政补助、评优评先方面的限制外，还会在招生名额、融资等方面受到限制。
除了红黑名单制度，还有地方采取了比红黑名单更加细致的信用分级分类激励惩戒措施，例如银川市建立了针对民办职业技能培训学校信用建设情况评估制度，依据评估结果将民办职业技能培训学校的信用建设情况分为五类，其中A类学校属于无失信行为，享受次年免检、通报表扬、优先评优等政策，B+类、B类属于存在失信行为，需要定期改正，否则予以警示约谈、记入信用记录，C类属于存在严重失信行为，给予停业整顿、吊销许可证等行政处罚并纳入失信联合惩戒名单，对法定代表人或主要负责人进行失信惩戒，D类属于评估不合格，直接吊销许可证。
此外，还有其他相关规范零星规定了相关措施。例如《营利性民办学校监督管理实施细则》第8条明确只有社会信用良好，个人无犯罪记录、企业未被列入经营异常名录或违法失信名录才有资格举办营利性民办学校。
积极的诚信倡导措施
社会信用体系的建设可以分为制度信用与伦理信用，制度信用依托于国家法律制度和强制力，其将信用作为实现行政管理目标的工具，以信用记录、失信惩戒等强制性措施要求社会主体守信。而伦理信用依托于社会市场主体的利他主义道德感，自觉自愿遵守信用的基本要求，“从根本上来说，伦理信用是一种自我保障的信用”。制度信用是信用体系建构的基础，但是仅依靠制度信用往往难以达到普遍诚实守信的高标准目标，因此，以鼓励、倡导的方式促进民办学校自觉自愿遵守诚信成为信用体系的重要内容，其所对应的是行政机关的激励、指导等柔性监管措施的运用。“不断推进柔性行政执法本身就是我国行政法治发展的重要方向”，以保证民办学校诚信办学为目的的信用体系中存在大量柔性的守信倡导措施。作为信用信息收集、公开和惩戒等强制性行政监管措施的重要补充，柔性倡导措施旨在通过树立守信典型，鼓励民办学校自我管理、自觉守信等方式，实现《规划纲要》所提出的“在全社会广泛形成守信光荣、失信可耻的浓厚氛围”。考察我国民办学校的诚信倡导措施，除了方兴未艾的守信激励制度以外，主要还包括创建“诚信学校”活动和守信承诺制度。
创建“诚信学校”活动在我国已有十数年的实践历史。早在2004年，大连市出台的《大连市中小学中等职业学校幼儿园思想道德建设工作意见》就已经提出要“组织学生广泛参与创建文明学校、诚信学校等活动”。创建“诚信学校”活动是我国运动式治理在民办学校领域的一种体现。改革开放后，国家治理能力虽然有了长足的发展，但是在特定领域，治理能力不足的情况依然难解，因此，特定领域的专项运动化治理依然存在，创建“诚信学校”就是解决民办学校办学乱象的一种运动化治理方式。“诚信学校”创建活动的特点有二，一是广泛发动群众（学生、教师、家长），二是非强制性。以民办职业学校的“诚信学校”创建活动为例，2007年原劳动和社会保障部门出台《民办职业培训学校诚信等级评定办法》（以下简称《办法》），规定由劳动和社会保障部组织中国职工教育和职业培训协会对民办职业培训学校的社会信誉、办学水平和培训绩效情况进行评定并向社会公示。该《办法》的运动式、倡导式体现在三个方面：一是自愿参与，《办法》在参与机制上采取自愿方式，《办法》第7条规定符合条件的民办学校可以自愿申请接受评定，即便不申请参与也不会承担不利后果；二是无需承担不利后果，《办法》第11条规定对符合条件的民办学校评定后分为三个等级：达标、良好和优秀，不存在不诚信等负面评价结果。且《办法》第11条规定对符合条件的民办学校评定后分为三个等级：达标、良好和优秀，不存在不诚信等负面评价结果；三是无需承担不利后果，“诚信学校”的评定结果仅具有参考作用，即便被评为最低等级的“诚信达标”也无需承担不利的法律责任，甚至，《办法》第20条规定即便在评定过程中弄虚作假，也只是取消本次评级的资格；三是广泛发动学生、教师和家长参与创建活动，《办法》第11条规定民办学校是否积极参与社会公益活动是“诚信学校”的评价指标之一，鼓励学校师生积极参与公益，且《办法》第13条规定学生、该校学生的用人单位的评价是“诚信学校”创建的指标之一，发动师生参与“诚信学校”的评估程序。
信用承诺制度是信用监管体系的重要组成部分，2019年国务院出台的《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》明确提出要“大力推行信用承诺制度，将信用承诺履行情况纳入信用记录”，从而提升信用监管之效能。信用承诺制度体现了信用监管体系的另一面，尊重和信任被监管对象，通过信用承诺，推动民办学校的自我约束、诚信办学。信用承诺制度是优化民办学校办学环境和尊重民办学校办学自主权之具体体现，从实践来看，信用承诺主要有三个方面的用途：一是简化审批程序，宁波市允许签署信用承诺书的民办学校，在审批过程中可以用承诺书替代部分审批材料，简化办学程序；二是信用修复，河北省、北京市将作出信用承诺视为修复失信行为的方式之一；三是证明材料，湖北省将信用承诺书作为民办职业培训学校所上交的审批材料之真实性的证明标准之一。
三、民办学校信用体系与法治基本原则相悖
习近平总书记在2014年2月28日中央全面深化改革领导小组第二次会议上强调“凡属重大改革都要于法有据”，民办学校信用体系的建构作为当前社会改革的重要组成部分，应当在法治的框架下进行，接受法治之基本原则的指导。然而考察当下民办学习信用体系建构的实践，不难发现其在诸多方面有违法治基本原则，必须受到重视和警惕。
违反法律优位原则
法律优位是行政法治的基本原则，其不仅要求法律之效力优于所有从属性立法，而且要求行政法律秩序为一个统一、协调的整体。考虑到行政之内涵广泛，参与行政管理之主体多元，不同主体针对同一事项极有可能制定相抵触之规定，使公民无所适从，因此法律优位原则要求对行政法治之不同法源建立位阶，依据不同制定主体，下位法源应当遵守上位法源之规定。依据我国法律体系，法律、法规和规章是宪法以下前三位的法源，其他政策性文件的内容应当符合法律法规规章的规定。
由于民办教育促进及其实施条例对具体的失信行为认定、信用监管方式等内容规定较为模糊，因此监管体系的构建有赖于法规规章乃至政策性文件之具体规定，在此过程中，下位法违背上位法之内容的情况时有发生。以威海市出台的《威海市民办学校信用管理办法（试行）》为例，该文件对民办学校的失信行为之认定存在违反法律优位原则之处。2020年国务院办公厅出台《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》规定对失信行为的界定应当以“生效的司法裁判文书和仲裁文书、行政处罚和行政裁决等行政行为决定文书，以及法律、法规或者党中央、国务院政策文件规定可作为失信行为认定依据的其他文书”为依据，换句话说，只有国家对相关行为作出行政文书且该文书经国家承认可以作为失信行为的认定依据，相关行为才能被认定为失信行为。山东省人大出台的山东省社会信用条例对此作了细化，规定了四类失信行为，不缴纳应缴税费、违反法律法规提供虚假材料、被法院认定为失信被执行人和部分行政处罚、行政强制执行信息，该条例最后的兜底条款规定法律、行政法规和国家层面出台的其他规定可以对失信行为之认定作补充。而《威海市民办学校信用管理办法（试行）》第7条则列举了高达17条具体的失信标准，其中民办非学历教育培训机构收费跨度超过3个月、组织举办学科类等级考试、竞赛及排名行为被纳入失信行为。然而，虽然中央在一些通知中提出校外培训机构“不得一次性收取时间跨度超过3个月的费用”“严禁校外培训机构组织中小学生等级考试及竞赛”，但是截止2021年12月13日，还没有法律、法规作出对上述行为的行政处罚或强制执行之规定，而且，即便在国家的相关通知中，也并未将上述行为认定为失信行为，威海市对失信行为之认定超出了山东省社会信用条例第13条之规定，扩大了失信行为界定标准。
违反平等对待原则
法律面前人人平等，公民应当平等地享有权利，平等地履行义务，对自己的行为承担平等的法律责任，这既是自然公正的基本理念，也是行政法治的基本原则。平等对待原则不仅要求行政机关在执法时公平公正，而且要求行政机关在制定规则时公平公正，而目前各地方制定的民办学校信用体系建设相关规定有违平等对待之原则。
以红黑名单制度为例，民办学校的红黑名单制度是地方对民办学校守信激励及失信惩戒措施的主要载体，当前红黑名单的认定标准以及守信激励和失信惩戒措施通常由地方政府联合教育行政部门自行制定，然而地方自行制定的红黑名单制度对民办学校的影响并不局限于本地方，尤其是黑名单的认定。首先，地方所制定的红黑名单都予以公开，某民办学校被地方认定为失信主体后，带给其的负面影响是全国范围的。最重要的是，依据国务院相关政策，黑名单制度所记载的主体应当被认定为存在严重失信行为，而严重失信主体需要被纳入失信联合惩戒的范围，由部省协同和跨区域联动的方式对其实施惩戒。换句话说，被地方政府纳入黑名单的民办学校受到的惩戒并不局限于地方自行制定的失信惩戒措施，而是在全国范围内适用国家制定的各项失信联合惩戒措施。不同地区民办学校承担责任的平等性要求地方对民办学校失信和守信行为的认定应当是公平的，而且民办学校应当拥有平等的认定程序和退出机制。然而考察地方所制定的红黑名单制度，可以看出不同地区的民办学校受到的待遇差异较大。
第一，守信与失信行为认定的不平等。从目前出台红黑名单政策的地方来看，不同地方对民办学校的守信行为与失信行为的认定有较大的差异。一是对守信行为的认定不平等，例如辛集市认为只要满足证照齐全、年度检查获得次等以上以及无重大责任事故即可纳入诚信红名单，而淮北市则认为只有获得市级以上表彰的学校或个人、出版与专业相关的专著、获得省级以上科研成果等条件的学习才能被纳入诚信红名单才能纳入诚信红名单。淮北市对民办学校的诚信要求明显高于辛集市，而且淮北市将出版专著以及获得省级以上科研成果作为纳入信用红名单的评价标准之一，与诚信办学行为显然不具有明显的关联，平等对待原则要求行政机关在执法、制定规则时合理考虑相关因素，淮北市在制定红黑名单制度时，将与诚信无关的行为纳入信用评价标准，有违考虑相关因素的要求。二是对失信行为的认定不平等，辛集市提出未取得办学资格、年度检查不合格、被法院列为失信人等五项失信类违法行为被纳入黑名单，而淮北市将严重师风师德问题、违反聘用合同、受党纪政纪处分等情形也纳入失信黑名单，威海市更是将未严格履行合同、收费期限超过3个月等并未被法律法规规章认定为违法的行为纳入黑名单。不同地区对诚信与失信行为认定标准的巨大差异使得不同地区的民办学校受到失信联合惩戒的条件不平等，有违行政法治之平等对待原则。
第二，民办学校享受的程序性权利不平等。失信联合惩戒对民办学校权利影响的平等性要求其在红黑名单形成和运作过程中享有平等的程序性权利，然而不同地区民办学校享有的程序性权利不平等。一是民办学校享有的陈述申辩权不平等。程序正当是行政法治的最低限度正义，其要求行政机关在作出不利决定时听取当事人的陈述申辩，而从目前地方出台的相关政策看，银川市、辛集市、淮北市在对民办学校信用情况认定过程中均未规定提前向当事人告知事实、依据等内容，并应当听取当事人的陈述申辩，不符合程序正当之基本要求。二是黑名单的退出机制不平等。一旦被纳入信用黑名单，无论是民办学校还是其主要负责人的权利都会受到严重影响，因此黑名单的合理退出机制对保障当事人的合法权利至关重要。而目前不同的黑名单对退出机制的规定有所不同，例如淮北市、威海市均规定黑名单内学校的提前退出机制，不过威海市规定只要完成整改并在规定期限内无其他失信行为即可提前退出，而淮北市则只有在重大守信行为才可申请提前退出。
违反比例原则
在法治基本原则中占据重要的地位，是评价公权力行使的正当与否的重要标志，其内涵主要包括三个方面，一是适当性，即行政行为的作出应当有助于行政管理目的之实现；二是必要性，即应当选择有助于目的实现的对当事人影响最小的行政执法手段；三是衡量性，即对当事人之行政介入所造成的影响不能超出所保障之公共利益。在此基础上，亦有学者提出行政行为目的之正当性同样应当成为比例原则的组成部分。
比例原则主要作用于行政主体的行政行为，因此在民办学校信用体系建设中，其主要作用于行政机关对民办学校的失信惩戒等影响当事人权利的行为。当前的失信惩戒措施在目的之正当性和行为之适当性方面无可指摘，民办学校诚信缺位的问题已经严重损害学生、家长的合法权利，在传统治理方式失灵的情况下，通过失信惩戒措施防止民办学校的失信行为在目的上是正当的，而且只有对不诚信的学校施加惩戒措施，才能起到惩罚不诚信行为、树立守信风气的目的，其行为方式也是正当的。但是，并非所有失信惩戒措施都符合行为之必要性的要求。以《威海市民办学校信用管理办法（试行）》为例，该文件第8条中规定了诸多针对民办学校及其校长、主要负责人的失信惩戒措施，其中常规措施公开黑名单、加强监督检查的强度、限制享受政府优惠政策、限制参与政府相关项目以及限制评优评先等，但是，该条款还限制了失信民办学校上市融资、收购上市公司、发行债券以及设立及参股证券、基金、期货等金融机构及其他金融组织。对民办学校融资、收购及参股的限制已经涉及到对民事主体财产权利的限制，我国民法典第3条明确提出“民事主体的人身权利、财产权利以及其他合法权益受法律保护，任何组织或者个人不得侵犯。”融资、收购、参股都是法人主体对自己财产进行处分的合法权利，理应受到法律之保护，以行政手段干涉当事人对自身合法财产权利的行使究竟能否实现诚信办学的行政管理目的，目前并没有切实的证据。
而且，以地方政府规范性文件的方式对法人主体的财产权进行干涉，即便是以维护社会诚信的公共利益之名义，其对当事人造成的损害也很难认为是符合必要性的。而在行为必要性之审核尚且难以通过的情况下，相关失信惩戒措施更加难以达到衡量性之要求，即对失信主体基本权利的干涉所造成的损害很难认为小于该失信惩戒措施所要维护的公共利益。
四、民办学校信用体系的法治化建构
民办学校信用体系的法治化构建需要针对有违法治基本原则的措施，在完善立法的基础上，进行规范化改造，主要包括规范守信与失信的认定标准、构建分级分类的信用信息应用机制以及完善信用信息收集与利用的程序性规定。
加快推进顶层立法
当前民办学校信用体系有违法治之基本原则的主要原因在于立法的缺失。虽然民办教育促进法及其实施条例规定了信用信息收集、公开以及对校长、主要负责人失信行为从业禁止的行政处罚措施等内容，但是现行的法律法规规章无法建构起完整的民办学校信用体系，从前文的梳理不难发现，当前民办学校失信与守信的认定、失信惩戒、守信激励、守信承诺制度等信用体系中的重要制度建构几乎完全依靠中央和地方的政策性文件，主要包括中央关于信用体系的政策性文件和中央、地方关于民办学校信用体系建设的政策性文件两类。此外，一些地方出台的法规直接将政策性文件纳入失信行为的认定依据，更凸显了政策性文件在民办学校信用体系中的重要性。可以说，当下已经成型的民办学校信用体系是以政策性文件为支撑的社会改革。
虽然政策性文件具有效率高、程序灵活的特点，以政策性文件作为民办学校信用体系建构的支撑，不可避免的会导致该体系与法治之基本原则相背离。例如，政策性文件在我国的规范体系中居于最低的效力等级，其效力的刚性最弱，虽然依法治之基本精神，下级主体出台的政策性文件应当遵循上级主体，但作为游离于立法法之外的政策性文件，在实践中中央的政策性文件难以规范地方，本部门的政策性文件难以规范其他部门。这就导致地方政策性文件对民办学校失信行为的认定标准与中央规定间的不一致、地方之间对民办学校失信行为的认定标准各不相同，互不影响，最终使得不同地区的民办学校在守信与失信的行为认定、责任承担方面受到不平等的对待。此外，政策性文件制定程序的简单和灵活，也导致对文件之内容缺少审核与论证，在当前相关立法供给不足的情况下，就使得政策性文件所规范之内容常常无法保证对法治之基本原则的遵守。
因此，加强立法是民办学校信用体系法治化建构的前提。在信用社会建设的背景下，针对民办学校信用体系的建构至少需要两部立法，一是综合性的信用立法，二是专门性的民办学校立法，二者各有不同的功能。民办学校信用体系的法治乱象反映了我国社会信用体系建设的不完善，作为社会信用体系的组成部分，民办学校信用体系的建构迫切需要一部综合性社会信用立法进行规范。综合性立法需要规范所有领域的信用体系建构，因此其内容不宜太过具体，应当以信用体系建构的基本要求为主。
在综合性信用立法的搭建了社会信用体系建构的基本框架的基础上，民办学校的信用体系建构还需要专门的民办学校信用立法，由于民办学校的专业性较强，以国务院教育主管部门出台《民办学校信用管理办法》的方式予以规范更具有可行性。在该文件中，应当具体规定民办学校信用信息的界定、收集和公开程序、失信行为的认定标准、守信激励措施和失信惩戒措施的具体种类等。
规范民办学校信用评价的标准
从前文的梳理来看，当前我国各地对民办学校失信行为的认定标准较为混乱，由于缺少规范的认定标准，一些地方选择将发表科研成果情况、收费超过3个月的行为等难以和守信与失信行为挂钩的因素纳入到信用评价的认定标准当中，导致不同地方的民办学校在失信与守信认定方面受到不平等的对待。因此，需要规范民办学校的信用评价标准。
第一，是否违法与是否违约应成为民办学校守信与失信认定的前提。社会信用体系建构的目的在于充分发挥制度信用的积极作用。相比人格信用，制度信用的建设不依赖情感、道德等主观因素，而是“依赖契约、法律规则等的约束力和担保作用”，即便是陌生人也可以依托制度信用对彼此产生信赖，从而维护社会秩序的稳定。因此，制度信用应当成为民办学校信用认定的标准，而制度信用的基本就是社会主体遵守社会规则，即不得违法。从前文对民办学校诚信缺位现象的梳理来看，民办学校不诚信的问题通常同时伴随违法和违约行为，例如无证办学问题不仅仅是违法行为，而且达不到办学资质的学校，其对学生家长所承诺的教学质量等约定必然无法实现，违规招生更是有违民办学校对学生受教育权实现的基本保证义务。此外，虽然单纯的违约行为通常属于单纯的民事问题，但是民办学校在我国教育领域的重要地位决定了其必须要承担起促进社会主义教育事业发展、维护公民受教育权的社会责任，因此，其违约行为本身就有损社会公共利益，应当置于社会信用体系的规制之下，尤其以违约不履行教学义务对学生的伤害最为严重，必须受到严格的惩戒。不过，有必要区分民办学校的违约行为和存在违约风险的行为，例如收取学费后不履行教学义务即携款跑路，或者不按约定开展教学活动等行为属于违约行为，应当纳入失信认定的标准，但是例如其他教育机构一次性收取超过3个月学费的行为，虽然确实存在收取学费后负责人携款离去或者拒不退费等违约行为的风险，且中央也出台过通知对该行为进行整治，但是这一行为本身并不违法，而且也不是违约行为，那么不能因为该行为有违约的风险就纳入失信的认定标准。市场经济本身就是存在风险的经济体系，如果将所有存在违约风险的行为都纳入到失信认定的标准中，那么民办学校自身的运行将无从继续。
是否违法与是否违约不仅应当成为失信的认定标准，而且应当成为守信的认定标准。守信与失信是硬币的正反两面，如果不存在失信行为，那么就应当认为是守信的主体。而从各地现有的民办学校守信认定标准来看，通常将受到一定等级的荣誉作为守信标准，这本身是与信用的概念相违背的。守信应当是民办学校的基本办学而非最高标准，因此，守信的认定应当与失信保持一致，在一定时期内不存在违法和违约行为，即可认定为守信，享受一定的政策优惠，扩大政策优惠的普及面，不仅有利于激励民办学校守法履约，而且与当前优化营商环境、减少行政审批等改革方向相符合。在此基础上，可以设置守信行为分级分类，将受到荣誉、嘉奖等作为更高等级的守信标准，享受更多的优惠政策。
第二，以直接危及或使人民群众生命健康、市场正常秩序面临重大风险作为严重失信的认定标准。严重失信指的是社会主体存在重大的失信行为，依据《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》，一旦被认定为严重失信主体，需要受到各部门、各地区的联合惩戒，对公民、法人的权利造成严重影响。因此，严重失信的认定标准应当十分谨慎，局限于对人民群众生命健康、市场正常秩序造成重大风险的行为，例如宿舍、教舍存在十分重大安全风险、因教学、管理问题引发群体性事件等，才能被纳入严重失信名单。国务院教育主管部门应当在民办学校信用管理办法中制定严重失信主体认定标准后，再出台民办学校严重失信主体认定清单，以列举的方式将应当被认定为严重失信的情形予以限定，清单之外不得私自认定严重失信主体。
构建分级分类的信用信息应用机制
无论是守信激励还是失信惩戒，都会对当事人产生直接的利益影响，从当前民办学校守信激励与失信惩戒措施来看，各地方的力度相差较大，如果激励和惩戒措施的力度过轻，则难以起到鼓励守信、打击失信的目的，但是如果力度过重，则可能侵害公民、法人的合法权利。
而且，不论是守信行为还是失信行为，都存在程度之分，如果不论轻重一律施以同样之措施，则又有违公平公正对待原则。当前地方实施的民办学校红黑名单制度就存在这一问题，所有失信主体一概纳入黑名单之中，既无法使民众了解各民办学校失信行为的严重与否，也无法为失信惩戒措施的精准实施提供依据，导致严重失信与一般失信行为受到同样的对待。
因此，综合性信用立法的内容应包括：一是建立分级分类的守信激励与失信惩戒措施，依据守信与失信行为的程度不同，可以划分不同的应用措施，其中，失信联合惩戒措施是对当事人利益影响最严重的措施，使当事人一处失信处处受限，因此，只有被认定为最严重的失信行为才能适用联合惩戒措施；二是明确失信联合惩戒措施只能由法律法规制定。失信联合惩戒常常会限制当事人的基本权利，例如限制失信人乘坐飞机、高铁、住酒店等影响其行动自由的措施，还有限制其消费、转移财产等财产性权利的措施，因此，对失信联合惩戒措施的制定应当采取严格的限制，只有法律、法规才能作出具体的规定。三是规定明确的信用修复机制。考虑到失信惩戒措施对当事人利益的重大影响，失信惩戒措施必须建立完善的退出机制和纠错机制。退出机制要求明确不同级别的失信惩戒措施的实施期限，除非当事人拒不改正，否则不得延长期限，此外，还应当设置提前退出机制，如果当事人在规定期限内纠正失信行为，应当考虑提前结束失信惩戒措施。纠错机制要求建立监督和申诉机制，监管部门内部应当设置监督机构，防止监管部门滥用职权。此外，还应当设置完善的申诉机制，当事人认为自己被错位认定为失信主体，或者被适用错误的失信惩戒措施，应当有快速反应的渠道。
完善信用信息收集与利用的程序性规定
无论是信用信息的收集公开，还是对失信行为的认定，抑或是守信激励措施与失信惩戒措施，都会对当事人的权利产生较大影响。因此，严格和统一的程序是信用体系建设必不可少的内容。
依据程序正当之基本原则，信用立法的程序性规定应当包括以下三个方面：
第一，程序公开。公开应当包含三个基本内容：一是对民办学校信用信息收集的范围与方式应当公开。信用信息的收集是信用体系建构的基础和前提，监管部门只有掌握足够的信息，才能进一步开展信用认定等措施。但是，信用信息的收集不应当是无限度的，民办学校作为法人组织，享有基本的隐私权和办学自主权，因此，对民办学校信用信息的收集必须有法定的界限，该界限应当公开以接受监督，此外，对民办学校的信息收集不能干涉其办学自主权，因此，信息收集方式同样应当公开，在收集信息前，应当告知民办学校所收集的信息内容及用途。二是失信行为的认定标准应当公开。失信行为的认定是守信激励、失信惩戒的前提，一旦被认定为失信，对当事人的影响极为重大，因此，监管部门必须公开失信行为的认定标准，所有社会公民均可查看，立法应当明确认定标准公开的主体、不公开的法律责任。三是信用体系中各主体的权责依据应当公开。从前文的梳理来看，当前的民办学校信用体系由监管部门与民办学校共同参与，在体系建构中，监管部门拥有的职权与责任应当公开，防止其滥用职权干涉民办学校的办学自主权，在公开范围之外，监管部门不应享有其他权力。同时，民办学校享有的权利与义务也应当公开，既能督促民办学校自觉履行自我监督的义务，又能防止监管部门非法侵害民办学校的合法权利。
第二，程序公正。程序公正是民办学校信用体系法治化建构的重要前提，只有程序的公正，才能保证结果的公正。在民办学校信用体系建设中，公正的程序包括包括作出失信认定、采取失信惩戒措施等可能影响公民利益的决定前，应当将采取措施的事实、依据告知相对人；对当事人信用情况进行评估、认定、应用的主体应当禁止单方面和当事人的接触。
第三，听取陈述申辩。无论是信息公开、失信认定还是采取激励或惩戒措施前，都应当听取当事人的陈述申辩，并对当事人的意见进行反馈，在被认定为严重失信之前，还应当召开听证会，听取当事人的陈述申辩。
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