十四五规划要求“建立健全城乡统一的建设用地市场”，“积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度”，然而《民法典》未对集体建设用地使用权作实质性规范，而是采用引致性立法，交由《土地管理法》等法律规定调整，可能形成法律漏洞。在《土地管理法》第四次修订尘埃落定的背景下，如何增加有效规则供给、协调集体建设用地使用权自身蕴含的私权属性与公法义务之间的张力，是我国土地制度改革面临的时代问题。对此，中南财经政法大学法学院陈小君教授在《集体建设用地使用权物权规则之省察反思》一文中作出了回应，从法理检视、价值基础入手论述集体建设用地使用权物权规则的构建必要性及内在机理，并从设立、流转、消灭三方面尝试构建规则体系。

一、集体建设用地使用权物权规则的法理检视

（一）城乡二元体制与传统计划经济体制存续

原《物权法》将集体建设用地使用权作为建设用地使用权的类型之一，并确立了它独立不动产物权的体系定位。《民法典》沿用该引致性规定，延续城乡二元体制，其导向的“土地管理的法律规定”主要指《土地管理法》。然而该法对建设用地使用权之权利运行规范配置仍极为薄弱，其第63条第4款又将建设用地使用权规则导向《民法典》为核心的国有建设用地的相关规范。从《民法典》到《土地管理法》，再从《土地管理法》到《民法典》，这样的立法方式容易导致立法体系失调，更徒增找法成本。

（二）脱离公私法可协调进路的规则缺憾

1.在权利概念上，不同法律中集体建设用地使用权的内涵指向有所出入。《土地管理法》根据具体用途的不同，将集体建设用地细分为集体经营性建设用地、集体公益性建设用地和宅基地。而原《物权法》将集体建设用地使用权、宅基地使用权作为两种用益物权类型分别进行规制。后续的法律修订中也并未作出相应调整，导致两法中集体建设用地的内涵彼此脱节。

2.在权利体系上，现有立法对集体经营性建设用地使用权与集体公益性建设用地使用权的范畴均未做明确规定。首先，集体经营性建设用地使用权之“经营性”的内涵有待确定。其次，集体公益性建设用地的规则有所缺失。

3.在权利目的上，以经济利用为导向的私权实现过度依赖公权管制。《民法典》将集体建设用地的法律适用引致到《土地管理法》中，弱化了其私权本质。依据《土地管理法》第63条，集体建设用地入市需要符合规划，但各类规划均以地方政府为编制主体，基于城市资源集聚的优势，建设用地指标很难配置到农村地区。

二、集体建设用地使用权物权规则的价值基础

（一）“同地同权”的制度意蕴

1.国家土地所有权与集体土地所有权平等

国家土地所有权与集体土地所有权均为公有制的实现形式，二者应具有平等性。然而相较于前者，集体建设用地使用权的流转办法迟迟未出台，甚至一度禁止流转。2019年修订之前的《城市房地产管理法》第9条规定城市规划区内的集体所有的土地须依法征收转为国有土地后，方可有偿出让，直接导致集体土地所有权的处分权能受限，二者处于事实上的不平等地位。

2.集体建设用地使用权与国有建设用地使用权平等

集体建设用地使用权与国有建设用地使用权均为用益物权，具有相同的权能，除法律特别规定，应适用共同的得失变更和权利保障规则。对于集体经营性建设用地使用权之“经营性用途”的范畴分歧主要在于是否允许商品房开发。考虑到“同地同权”的改革意旨、商品房开发的用地需求以及《土地管理法》已经对集体经营性建设用地入市前置条件作出规定，在符合法定入市条件时，似无必要再限制其具体用途。

3.“同地同权”基础上的差异化权利构造

统一建设用地市场之“统一”不代表完全照搬，即便改革以“同等入市、同权同价”为目标，也仅意味着二者在权利属性、交易机会、权利能力上的一致。集体经营性建设用地使用权的生成需要履行集体内部民主决策程序，设立之时仍需承担耕地保护、生态平衡等义务。

（二）权利配置与公法管制的平衡机理

1.保障土地利用总体规划、城乡规划编制过程中农民集体成员的参与权与知情权。集体经营性建设用地入市直接影响集体经济的有效实现，未来应当突出农民集体在土地利用规划、城乡规划编制中的主体地位。

2.确保集体经营性建设用地指标的切实落实。由于征收与集体建设用地入市供给途径的竞争性，考虑到建设用地对于发展地方经济的基础支撑作用，有关管理部门倾向于优先将建设用地指标用于保障城镇地区发展二、三产业。对于完全没有存量建设用地的村集体，应当分配一定的指标用于满足当地“农村三产”的需求。

3.合理确定集体经营性建设用地入市收益在国家、集体和集体成员之间的分配比例，此为核心。如果增值收益分配不能与集体土地征收补偿实现联动，就会导致同一宗土地在征收程序与入市方式上的冲突。解决该问题一是需要法律明确分配比例，二是需要对地方政府机构行使成片开发征收权的严格限制，防止侵犯农民集体与成员个体的权利。

三、集体建设用地使用权物权规则体系的构建

（一）集体建设用地使用权的设立规则

1.适格的设立主体

集体经营性建设用地入市是集体经济的有效实现方式，应由集体经济组织作为权利设定主体。在集体经济组织未设立或发展状况不佳时可以依据《民法典》第101条由村委会代行职能，也可基于意思自治借助委托方式入市。为保护农民集体及成员利益，仍需完善农村集体经济组织制度，建立特别法人治理机制。

2.多维的设立方式

其一，用于本集体公共设施、公益事业的建设用地，为无偿分配、无期限使用的集体公益性建设用地使用权，其权利设立及移转应受到严格限制。其二，土地利用总体规划以及国土空间规划确定为经营性用途的集体建设用地，集体土地所有权人可以为他人设定有偿且有期限的集体经营性建设用地使用权。基于出租设立的债权性土地使用权应当适用《民法典》关于租赁合同的规定。根据改革目标，设立方式还应包括作价出资（入股），与出让均属于物权性交易方式。

3.内外协调的设立程序

其一，行政审批程序。《实施条例》明确了具体审批规则，但应注意设立集体经营性建设用地使用权的合同效力不受行政审批的影响。其二，对市场主体的公开交易程序，包括招标、拍卖、挂牌和协议。应严格限制协议设立的适用条件，仅在只有一个意向用地者或在《土地管理法》修订之前已签订协议并实际适用土地且符合规划的特殊历史情况下，方可适用。

（二）集体建设用地使用权的流转规则

在特殊情形下，应当允许集体公益性建设用地使用权出租，这是为了应对农村普遍存在的闲置小学、社区医院等集体公益性建设用地上的使用权已经出租并取得收入的现实状况。集体经营性建设用地使用权的抵押可分为两种。第一种是集体土地所有权主体作为抵押人，这时使用权的设立具有法律利益，并不会因主体混同而消灭。第二种是集体经营性建设用地使用权人作为抵押人，可参照国有建设用地使用权抵押的相关规定办理。

（三）集体建设用地使用权的消灭规则

1.期限届满

在法律、行政法规未作出特殊规定的情形下，以出让、作价出资或入股方式设立的集体经营性建设用地使用权的期限，由当事人协商确定，最高年限参照同类用途的国有建设用地使用权出让的最高期限计算。期限届满需要续期的，集体建设用地使用权人应当在届满之日前一定期限内向集体土地所有权人提出申请，并经本集体经济组织成员按照法定程序表决同意，重新签订合同，支付土地出让金，并依法办理登记。

2.提前收回

集体经营性建设用地使用权的设立是基于合同，因此，收回应当优先适用当事人约定。而法律、行政法规规定的提前收回情形应当包含三种。一是公益性收回，须经原批准用地的行政机关批准、退还相应出让金并给予补偿。二是惩罚性收回，在报经原批准用地的政府批准后可收回。三是闲置性收回，应参照《城市房地产管理法》第 26 条处理。

四、结语

尽管《民法典》已经颁布实施，《土地管理法》已经完成第四轮修订，但集体建设用地使用权规范体系仍未建立，尤其是物权规则缺失，集体经营性建设用地入市的制度基础依然薄弱，在权利之取得、运行、规划、入市等环节均存在规则不明乃至规则缺失等问题，与“同地同权”的改革目标仍有不小差距。未来的法治实践中，尤其应当以权利为中心，以物权的得失变更为逻辑主线进行规则设计，为集体经营性建设用地入市提供周全的法制基础。