“政务上链”：应用场景、风险挑战与治理对策

钱再见

（南京师范大学地方政府治理创新研究中心主任、教授）

[摘 要]：“政务上链”就是在电子政务中合理使用区块链技术优势赋能国家治理，推动政府公共部门加强数据共享、扩大政务公开、提升政务诚信，实现协同治理、透明治理和诚信治理，不断提高政务服务效率和质量。“政务上链”在借力区块链技术优势推动政务服务的同时，也面临一系列风险挑战，突出表现在区块链去中心化特质的加密无政府主义冲动，开放治理面临的区块链技术主义陷阱，信与不信之间的政务诚信难题。在“政务上链”的应用场景中，关键问题是如何在发挥数字技术促进国家治理效能提升的同时有效防范好应对各种风险挑战，依法加强区块链技术应用的监管，实现依法治理，围绕“政务上链”推进参与式治理，并且基于“政务上链”提升政务诚信，实现诚信治理。

[关键词]：区块链；“政务上链”；开放治理政务诚信

基于区块链技术的“政务上链”正在得到快速应用。所谓“政务上链”，就是利用区块链的开放性、透明性、去中心化、不可篡改性和可追溯性等特质推进电子政务和数字治理，提升数字政务服务能力和质量。习近平总书记在中共中央政治局第十八次集体学习时明确指出“要探索利用区块链数据共享模式，实现政务数据跨部门、跨区域共同维护和利用，促进业务协同办理，深化‘最多跑一次’改革，为人民群众带来更好的政务服务体验。”随后，各级政府加速推进“政务上链”，积极应用区块链技术提升政务服务。本文认为，区块链3.0的新发展就是在超越了区块链1.0的加密货币和区块链2.0的智能合约的基础上实现了泛区块链应用，其中，“政务上链”的应用场景中的关键问题是如何在发挥数字技术促进国家治理效能提升的同时有效防范各种风险挑战，依法加强区块链技术应用的监管，推进参与式治理并且提升政务诚信，实现诚信治理。

“政务上链”的应用场景

“政务上链”是在电子政务中合理使用区块链技术优势赋能国家治理，推动政府公共部门加强数据共享、扩大政务公开、提升政务诚信，实现协同治理、透明治理和诚信治理，不断提高政务服务效率和质量。正如习近平总书记所强调的，“发挥区块链在促进数据共享、优化业务流程、降低运营成本、提升协同效率、建设可信体系等方面的作用。”“区块链+政务”擦出的火花，在给人们提供便利的同时，也展示了其广阔的应用前景。

公共服务领域。当前，世界上许多国家都在加紧推动区块链技术在政务服务中的广泛应用。例如，包括乌克兰、爱沙尼亚和澳大利亚在内的许多国家正在建立基于区块链的电子投票系统。美国正致力于整合区块链技术来记录和分享医疗信息，英国也在将区块链技术应用于公共服务。公共数据是政府公共部门依法实施公共管理、制定公共政策进而提供公共服务的依据和基础，离开了准确的公共数据，政府公共部门的公共决策就可能出现失误，其所提供的公共服务也难以精准高效。区块链技术的去中心化分布式账本技术（Distributed Ledger Technology, DLT）、共识机制（Consensus mechanism）以及开放性、透明性、不可篡改性和可追溯性等特质，使得政务信息更加具有精准性、公开性和共享性。区块链技术也因此成为“政务上链”的信息基础设施，适用于数字身份管理、安全记录保存、文档处理与管理等政府公共部门管理中的核心活动。区块链技术中的时间戳（time stamps）确保政府公共部门程序记录和公共文件记录的安全性和可验证性。例如，在脱贫攻坚战中，通过区块链技术的运用，可以使行政审批链与金融服务链的信息共享，实现扶贫资金从审批到拨付全流程透明、精准和高效。区块链数据信息共享模式有助于实现政务数据跨部门、跨区域共同维护和利用，促进公共事务协同办理，提高政务服务效率和质量。新冠肺炎疫情期间，政务区块链在疫情防控、社会捐助审计监督以及企业申请复工复产中都发挥着重要作用。区块链技术在教育、就业、养老、精准脱贫、医疗健康、商品防伪、食品安全、公益、社会救助等公共事务领域的应用，可以为人民群众提供更好的公共服务。疫情稳定之后，数字化ABCD即人工智能（Artificial Intelligence）、区块链（Blockchain）、云计算（Cloud Computing）、大数据（Big Data）等新型基础设施建设投资需求巨大，基于区块链的工业互联网、物联网等融合发展、相互协同，在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局方面中发挥关键作用，促进生产关系变革。

开放式治理领域。区块链技术作为一种去中心化的分布式账本技术，适用于多方参与的开放式治理场景。近年来，区块链的效用正在通过智能合约（smart contracts）得到认可——这可能是实现公开和透明的政府活动的重要基石。在区块链环境下实施政府招标过程，可以提供一个公开、公平的招标方案从本质上说，通过“政务上链”实现的开放式治理也是一种民主治理，一种网络化的多元共治，而多元共治内在地包含了多元主体群体内部自治。正如意大利米兰博科尼大学文森佐·莫拉比托(Vincenzo Morabito)所指出的“区块链治理”的理念，多元治理者基于区块链技术的去中心化自治组织(Decentralized Autonomous Organizations, DAO)能够以一种潜在的更有效率和分散的方式提供公共服务。区块链3.0时代的区块链技术广泛应用将会形成一个基于自治的大规模协作社会，也被称为去中心化自治社会（Decentralized Autonomous Society, DAS）。可以预见，“政务上链”作为一个建立在区块链上的智能化政务服务系统，不仅可以存储和传输公民身份信息、管理国民收入、分配公共资源等公共事务，而且可以在线办理房屋地契、注册公司企业、办理结婚登记、管理医疗保健档案等，甚至可以基于智能合约技术构建争端解决机制。加拿大卡尔顿大学J.Z.Garrod认为，通过将区块链与智能合约相结合，从理论上讲，该技术可用于创建任何数量的社会契约，例如，跨国借贷计划、普遍基本收入计划、婚姻契约等。进而，“政务上链”可以在共识与协调的基础上实现公共事务的多元共治和开放治理。

社会信用体系建设领域。政务诚信是社会信用体系建设的关键，对其他社会主体诚信建设发挥着表率、引领和导向作用。区块链技术作为一种信息技术和记账技术，其首要目标就是要确保数据的安全性、不可篡改性和可追溯性，解决不同行动者之间的信息不对称问题，从而实现多个主体之间的信任、合作与协同行动。从这个意义上说，区块链就是通过创造信任来创造公共价值，使不同时空中的多个行动主体能够基于信任进行协作，从而提高协同效率、有效防范欺诈并且降低沟通成本。美国波士顿大学法学院理查德·汤普森·安斯沃思（Richard Thompson Ainsworth）等人研究发现，在税收领域，区块链将为增值税征收带来实质性的效率。它将可以降低成本，并建立关键的政府间信任关系。最重要的是，区块链将能够立即终结每年超过500亿至600亿欧元的征收收入损失。实际上，欧盟增值税领域之所以成为区块链的最早采用者，就是因为区块链技术所具有的政府间信任关系增进机制。在数字治理中，数据安全是电子政务系统为社会治理赋能增效的前提。“政务上链”可以基于区块链技术的不可篡改性特质为政务数据“上锁”，防范政务数据被泄露、篡改、伪造乃至删除的风险，保障电子政务平台有效运转。区块链技术实现了数据的透明性、开放性以及可以通过时间戳（time stamp）进行的可验证性和可追溯性，从而实现了一种“不信之信”。可以说，“政务上链”能够运用区块链技术的去中心化分布式存储以及防篡改、共享性和透明性等特点有效促进政务诚信，所以，在社会信用体系建设领域也有着广泛的应用前景。

“政务上链”面临的风险挑战

科学技术始终是一把双刃剑。“政务上链”在借力区块链技术优势推动政务服务的同时，也面临一系列风险挑战，突出表现在区块链去中心化特质的加密无政府主义冲动、开放治理面临的区块链技术主义陷阱、信与不信之间的政务诚信难题。

区块链去中心化特质的加密无政府主义冲动。诚然，去中心化是区块链技术的核心特质和功能优势所在。然而，去中心化是有限度的。致力于挑战政府权威的技术乌托邦主义者试图借助于先进技术手段摆脱政府公共部门依法实施的监管，如1988年的《加密无政府主义者宣言》(The Crypto Anarchist Manifesto)以及1993年的《密码朋克宣言》（A Cypherpunk’s Manifesto），都曾试图通过互联网技术实现其网络自由主义主张，甚至形成新的技术利维坦。近年来，区块链技术的发展使技术乌托邦主义者认为“代码之法(code as law)”就是区块链系统的内部规则，并且是“区块链治理”（governance by blockchain）的内在逻辑，即与传统的法律代码（the code of law）相分离的一种“自律”，即区块链系统中以可执行形式存在的内部规则。英国伯明翰大学研究员凯伦·杨（Karen Yeung）指出，对法治普遍性构成威胁的区块链系统不仅危害合法的国家利益，而且还因为区块链系统提供的安全是狭窄的，仅限于“交易安全”（transactional security）。实际上，如果在“政务上链”过程中任由区块链系统内部规则即所谓“代码之法”取代国家法律系统即“法律代码”，其实质就是要逃避政府的依法治理。那么，就会背离“政务上链”基于区块链技术优势打破“数据壁垒”促进数据共享的目标和方向。

开放治理面临的区块链技术主义陷阱。如前文所述，“政务上链”致力于推进“开放式治理”，鼓励和促进开放性、问责制和回应民众的关切，实际上就是一种基于规则和共识的多元共治。然而，离开了规则和共识，基于区块链的治理同样会陷入公地悲剧，出现无法治理（ungovernability），甚至造成更为灾难性的问题。卢森堡大学马尔科·克雷帕尔迪（Marco Crepald）认为治理问题限制了区块链的进化能力，并面临不可预见的挑战。区块链在包容性、透明度和改进方面的潜力是显而易见的，然而，没有元规则(meta-rules)的区块链很可能被卡住，无法发挥其真正的潜力。在现代社会中，遵从规制即合规性是确认安全性和防止对消费者造成伤害的一项基本活动。尽管国际和国家质量控制机构做出了许多努力，但是，英国开放大学尼亚兹·乔杜里（Niaz Chowdhury）发现，在监管合规方面的透明度和问责制仍然是一个具有挑战性的技术性问题，严重依赖信任。技术赋能的权力必然会扩张腐败直至违法犯罪，并且侵害他人利益和公共利益。在区块链暗网之中，犯罪分子和黑社会卖家利用这些市场交易毒品、网络武器、武器、假币、被盗信用卡信息、伪造文件、无证药品和类固醇等非法商品。现代市场甚至试图提供网络攻击和暗杀等服务。“政务上链”的本意是借力区块链技术优势促进开放式治理实现多元共治，但是，如果不能进行有效的规制和问责，则会落入区块链技术主义陷阱，无法实现治理目标。

信与不信之间的政务诚信难题。区块链因其可追溯、防篡改特性可以使链上的每个人都能够建立自己的诚信节点，从而解决彼此之间的信任问题。一旦有人诚信缺失，就会受到来自智能合约和法律法规的双重问责和惩罚。基于此，“政务上链”可以借力技术赋能推进政务诚信，进而在社会信用体系中引领其他社会主体的诚信建设，重塑整个社会的诚信价值信仰。实际上，区块链技术的诞生本身也是为了应对2008年金融危机后席卷全球的信任危机。但是，区块链技术真正带来了什么样的信任呢？然而，参与区块链维护和治理的多个行动者也会出现对系统失去信心的情况。法国巴黎国家科学研究中心普里马韦拉·德·菲利皮(Primavera De Filippi)、荷兰莱顿大学莫尔舍德·曼南(Morshed Mannan)以及意大利佛罗伦萨欧洲大学学院韦斯尔·雷杰斯(Wessel Reijers)指出，区块链是一个社会技术系统，在这个系统中，人们对行为的相互期望可能会受挫。参与维护基于区块链的系统的行动者有时可以“压倒”系统中的其他行动者，从而通过代码之治（即“链上”治理）限制实证技术治理（positivist technological governance）的影响。事实上，存在于技术基础设施之外的治理过程（也称为链外治理）通常由具有较高社会资本或更好技术技能的行动者所驱动的，他们可以对通常需要分散行动者达成共识的决定施加更大程度的影响。又由于监管政策和机制的缺失和滞后，区块链领域中的投机和欺诈乱象也此起彼伏。同样，“政务上链”也并不意味着政府诚信就能够即刻上链，去信任机制的另一面还是要重建信任。

“政务上链”如何在应用场景中实现治理效能

“政务上链”要在应用场景中实现治理效能，就必须有效应对各种风险挑战。具体对策包括依法加强区块链技术应用的监管，实现依法治理，围绕“政务上链”推进参与式治理，基于“政务上链”实现诚信治理。

一是依法加强区块链技术应用的监管，实现依法治理。“政务上链”的目的是利用区块链技术优势“链”向精准服务，而不是“链”入不法之地。“政务上链”作为国家治理的创新举措，发挥效能的关键在于依法治理。英国伦敦大学学院区块链技术研究中心玛塞拉·阿特佐里（Marcella Atzori）指出，比特币的核心技术区块链最近已经成为一种颠覆性创新，具有广泛的应用，有可能重新设计我们在商业、政治和社会中的互动。她强调从政治角度分析，基于区块链的去中心化治理在不同程度上挑战了传统的国家权威和民主机制，可以被视为超政治工具，可能导致公民普遍丧失权力。玛塞拉·阿特佐里主张国家作为社会协调的必要中心点的作用，并且指出，基于算法共识的分权是一种组织理论，而不是一种独立的政治理论。换句话说，区块链技术是否会在不需要国家作为中央机构的情况下运作，从而在传统法律的范围之外运作？显然不能，凯伦·杨（Karen Yeung）认为，区块链的成功与否将取决于有效和合法的治理结构。也就是说，“政务上链”能否成功借力区块链技术赋能实现治理目标，其基石是依法治理，即通过依法监管打破政务信息壁垒，真正实现政务信息共享。

二是围绕“政务上链”推进参与式治理。开放性治理本质上是一种基于透明性和责任性的参与式治理，说到底，就是一种多元共治局面，即共建共治共享的社会治理格局。“政务上链”能否在应用场景中发挥治理效能，最终有赖于公众的广泛参与。区块链技术的关键创新之处在于它允许其参与者通过互联网传输资产或价值。对许多人来说，区块链技术最有趣的方面是其建立去中心化的自治组织（DAOs）的能力，这些组织在本质上是由代码实现管理功能自动化的公司。区块链技术层面的“开放性”“参与性”“自治性”与社会治理层面上的公众参与在逻辑上是一致的，即共建共治共享的格局，而参与本身就是一种对权力运行过程的监督。从这个意义上说，“政务上链”就是要通过区块链技术推进政务公开，直接置于人民群众的监督之下，增强办事的透明度，提高办事效率，实现精准服务。

三是基于“政务上链”实现诚信治理。治理在一定程度上就是基于问责制实现对信任和诚信的管理。区块链实现分布式自治的前提条件是互不信任的网络节点达成一致的共识机制（consensus mechanism），在机器之间建立信任网络。无论是在物理空间还是虚拟空间中执行公共事务，信任都是成功事务的重要组成部分。区块链技术被称为无信任、不信任或可信任的技术（atrust-free, trustless, or trustworthy technology）。“政务上链”就是要运用区块链技术在深化“放管服”改革进程中实现“不见面审批”，使政府权力清单公开化、服务路程公开化，最终实现国家治理的法治化、民主化和责任性，促进政务诚信水平的不断提升。