全面建设数字法治政府面临的挑战及应对

鲍静

（中国行政管理学会常务副会长兼秘书长、中国行政管理学会数字政府治理中心主任、研究员）

[摘 要]：我国经济社会数字化转型的不断深入，迫切要求加快推进数字法治政府建设，这既体现为传统政府履职方式的数字化、网络化、平台化，也表现为对于新技术新业态所引发的经济社会治理需求的回应。全面建设数字法治政府是为了推动数字政府建设与“放管服”改革、法治政府建设等系统性改革的高效协同与深度融合，旨在实现信息革命背景下的政府职能转变与经济社会高质量发展。当前，我国在数字政府建设中取得多方面成绩，为全面建设数字法治政府奠定了良好的基础，但也面临诸多新的治理挑战与需求，未来改革应着力于顶层设计、体制机制、执行实施等方面的制度建构与优化完善。

[关键词]：数字政府；法治政府；“放管服”改革；高质量发展

人类信息革命的发生发展，正在推动生产关系和上层建筑的重大调整，数字政府建设是题中之义，并成为新时代推动国家治理现代化的客观要求和必然路径。习近平总书记指出，“人类经历了农业革命、工业革命，正在经历信息革命”，“要运用大数据提升国家治理现代化水平”。2021年发布的《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》（以下简称《纲要》）第九条专门提出“全面建设数字法治政府”的明确目标，并要求“坚持运用互联网、大数据、人工智能等技术手段促进依法行政，着力实现政府治理信息化与法治化深度融合，优化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建设数字化水平。”《纲要》明确指出，法治政府建设主要包含两部分内容：一是利用数字技术更好实践政府职能，二是加强重要领域立法，尤其是要“及时跟进研究数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等相关法律制度，抓紧补齐短板，以良法善治保障新业态新模式健康发展”。两个方面相辅相成，共同构成了新时代政府改革的方向与目标。值得注意的是，实现这一目标的过程并非一帆风顺，尽管我国现有数字政府建设已经取得了一定成绩，但仍然存在着治理挑战，以及伴随新技术新业态快速发展而不断涌现的治理需求，“倒逼”政府改革进入深水区。鉴于此，本文将通过回溯我国数字政府建设的已有成绩与面临的关键问题，以数字法治政府建设为切入点，探讨如何进一步推动政府职能转变、构建政府治理体系。

一、数字政府建设取得的成效

我国在数字政府建设中取得多方面成绩，为全面建设数字法治政府奠定了良好的基础。具体体现在四个方面：

首先，一系列重大政务信息系统已基本建成。“金字”工程、政府网站群、移动客户端、一体化政务服务平台、国家数据共享平台等标志性成果提升了政府管理的效率和水平。与此同时，我国适时抓住移动互联网出现的契机，以政务微博、政务微信、手机客户端为代表的移动端政务服务应用争相涌现，并与传统PC端平台共同构成了数字政府的多元平台格局，体现出了中国数字政府建设的特色。

其次，数字政府建设与“放管服”改革实现初步融合。“放管服”改革的本质是转变政府职能，通过数字政府建设实现转变的效果逐渐显现。市场监管、公安、应急、科教、卫生等多个领域成绩显著，在一些高频民生、商事服务中，公民和企业的办事满意度得到了显著提升，我国在一些国际组织展开的有关电子政务、营商环境的评估中排名稳步提升。例如，在联合国的世界电子政务调查中，中国的网上服务能力在近年来实现了大幅提升，已经位居高水平的国家行列，这反映了近年来政府数字化转型在切实推进“放管服”改革上的重要价值与成效。

再次，以“最多跑一次”、“一网通办”、“不见面审批”等为代表的地方改革创新不断涌现，在具体工作中不断识别出关切数字治理成效的重大议题，并探索出了初步解决方案。例如，传统电子政务建设所遵循的是“业务驱动范式”，数据是辅助于业务流程的附属工具，政府依然以“分立式”的科层架构形态对外提供公共服务、实施管理，但在数字化转型过程中，地方改革由“通过流程来组织数据”逐渐转向“通过数据来组织流程”［1］，提出并形成了在现行层级或部门体系之上，围绕数据的全生命周期过程搭建一个具备系列标准和通用能力的“平台政府”的概念［2］。值得一提的是，上述改革也同时跨越了“盆景化”的传统政府创新陷阱，在地方层面的诸多领域都产生了较为广泛而良好的示范和学习效应。

最后，数字法治政府建设制度体系初步形成，制定出台了一系列配套政策规章、构建了若干相关议事协调机制，为完善数字政府建设、推进国家治理体系和治理能力现代化做出了富有价值的尝试。尤其值得注意的是，部分政府部门围绕着政府数字化转型的一些关键性前沿议题展开了立法探索，围绕公共数据使用、个人信息保护、数字鸿沟弥合等方面的探索取得了初步成绩。

信息技术的迭代发展及其应用业态的持续创新，在客观上要求数字政府建设的同步演化与发展。上述改革顺应了时代趋势，但数字化转型进程的逐步深入，对数字政府建设提出了更多的挑战与要求。一方面，政府利用数字技术提升履职效率的改革过程，日益需要规范的制度保障；另一方面，新技术新业态的治理需求日益需要得到及时回应，针对数据、算法、平台所引发治理挑战的规则完善成为必然。但当前的数字政府建设理念与改革进程并不能很好满足这两方面要求，数字法治政府建设应成为未来改革的关键。

二、数字法治政府建设面临的治理挑战与治理需求

数字政府建设不仅仅意味着以数字技术作为工具从而驱动政府治理效能提升，其更大的价值还在于对人类社会数字化转型进程的动态治理需求的敏捷回应。这既体现在线下物理空间因数字化转型而带来的新变化，也体现为线上线下融合新空间而出现的新议题。［3］因此，数字化转型的最终目的是推动政府职能转变，构建政府治理体系，而非“为了数字化而数字化”。一旦认识到这一点，数字政府建设便必然涉及政府组织、行政规则的变化与革新，同样也必然涉及针对新技术新业态进行治理的新规则的创立与完善，上述两方面都使得数字政府建设被赋予新的内涵，并最终体现为数字法治政府建设的必然要求和发展趋势，这也是《纲要》首次并强调提出“全面加强数字法治政府”的意义所在。因此，提高数字化转型的站位，全面建设数字法治政府应当成为数字政府治理体系建设的重点方向和任务。

当然，当前政府在推进数字化转型的实践上仍然存在诸多局限因素，制约了数字化转型的“治理赋能”成效，并在一定程度上影响了政府职能转变的工作成绩。局限性主要体现在，数字化转型相对孤立于政府职能转变的根本性任务，尚未完全与“放管服”改革、法治政府建设等其他系统性改革实现深度融合和高效协同，数字法治政府建设仍然存在明显短板，政府治理体系需要进一步构建与完善。

第一，顶层设计层面，数字法治政府建设在国家行政体系中的定位比较模糊，影响了与其他系统性改革的深度融合和高效协同，造成了改革间相互的断裂。

就政策实践而言，数字法治政府建设一方面旨在更加高效地为数字化政务服务提供组织和制度支撑，另一方面则是回应数字经济和数字社会新的治理要求。前者与“放管服”改革紧密关联，要求政府在打造高质量的线上线下政务服务体验中“简政放权，放管结合”，推动行政流程再造；后者则是“法治政府建设”的题中之义。以“数字”、“平台”、“共享”等为关键词的新兴治理议题使得传统行政执法体系在应对上“捉襟见肘”，对于数字行政法体系的建设日趋迫切。［4］从根本上讲，政府数字化转型和“放管服”改革、法治政府建设之间是互为依托、不可分割的。对于其中任何一项改革的推进应该同时考虑与其他系统性改革的协调配合，从而实现深度融合和高效协同。但目前数字政府建设多停留在单纯的技术应用层面，在具体工作推进中，忽略了数字化转型与政府职能转变的“表里”关系，有时会为了避免触及争议性敏感性较强的“硬骨头”而避开配套性行政组织改革和法治制度建设。无论哪种情况，都可能造成数字化转型和政府职能转变的相互割裂，既影响数字化转型的“赋能”成效，也影响政府职能转变在信息社会下的工作推进。其中一个需要重视的问题是，数字法治政府建设尚未将顶层制度体系重构纳入重大议事范畴，具体包括行政组织改革和行政组织法的再造，未能有效呼应信息社会新发展阶段下政府职能转变及职责重构的根本诉求。［5］除此之外，不同政策领域间的数字化转型程度不均，各领域间在目标共识、工作推进、法治保障以及线上线下融合上都存在着显著差异，这使得政府的数字化转型可能重新受到“碎片化”和“信息孤岛”的影响。

第二，体制机制层面，数字法治政府建设缺乏明确的主体推进部门，尚未形成政府合力。

数字法治政府建设体现了政府拥抱技术创新、适应业态发展的主动性，并因此要求政府的积极作为与自我革新，但数字法治政府建设各个主管部门的职责权限不明确，缺乏统筹机制来协调规范部门间关系，可能制约改革的深化与扩散，［6］影响了改革的协同性和整体性。国家层面，存在与数字化转型、“放管服”改革和法治政府建设相关的若干领导小组、议事协调结构，但各管一摊、“九龙治水”问题依然存在，业务范围既有交叉也有空档，至今尚未真正形成以数字法治政府为主要议题领域的主管机构。这使得政府数字化转型在与其他系统性改革融合协同中难以形成对等性地位，多以技术工具的附庸角色出现，而难以在议题重要性上获得足够的组织制度支撑。地方层面，各地纷纷组建新的以大数据局等为代表的政府治理机构，其中多数以原信息化机构为基础，少部分隶属于办公厅（室），这就使得相关主管部门在数字化工作推进中通常难以站在政府职能转变的全局层面制定政策，往往造成或协调能力受限，多“为了建系统而建系统”；或片面追求新兴时髦的智能化技术的引进，既难以在“技术-制度”的融合建设中贯彻新的治理理念，也无力作为牵头部门推动数字化转型与其他改革的高效协同，面临“小马难拉大车”的困境。上述问题直接导致的后果便是“重技术、轻规则”的现象依然普遍存在。传统管理议题在数字化背景下的新挑战，以及线上线下融合所产生的新兴治理议题，都尚未很好纳入现有数字政府建设进程中，并同时影响了数字法治政府建设的未来规划。制度规则的缺失或不完善，也使得线上线下融合新空间的“乱象频发”：数字市场秩序受到影响、数字公共利益受到侵蚀、数字个人权利难以有效持续地得到保障，而这又反过来影响了数字化转型进程的持续有效推进。

第三，执行绩效层面，数字法治政府建设和其他系统性改革的“断裂”制约了改革成效的释放。

履职履责上，当前仍然停留在技术引进和系统建设层面，忽略了对政府各部门业务的整体性调整、政府行政组织的系统性变革、信息数据安全的协同性管理等方面的通盘考虑，阻碍了用户体验与满意度的提升；数据管理上，整合共享在“放管服”改革中的环节替代作用还未充分体现，越是重要、高频、含金量高的数据，越难以得到共享，出现“有用的数据难共享，共享的数据没人用”的现象，而包括数据产生、存储、质检、安全等其他环节在内的“数据全生命周期”管理理念和机制的缺失，也使得数字政府建设成效受限。导致上述问题的关键，恰恰在于数字政府规则体系的不完善，数字政府建设未与“法治政府”的理念和行动相协调，使得数字法治政府建设滞后于数字化转型进程。一方面，规则的缺失使得政府行政组织内部管理权责不清，“各自为政”的激励结构使得不同部门主体难以形成合力；另一方面，“平台即政府”等概念的提出打破了传统政府边界，数字政府建设的成效在很大程度上取决于调动社会力量的协同治理，而治理规则的不完善同样影响了不同治理主体参与的积极性、稳定性和有效性，以及不同治理主体行为的协同性。上述两方面都制约了改革成效的充分释放，也制约了数字技术作为最先进生产手段在政府管理领域的体现。

三、数字法治政府建设的前景方向和实施路径

为推动我国“十四五”期间经济社会高质量发展，应以系统性、协同性、整体性的治理原则为导向，引领数字法治政府建设，推动政府职能在信息社会新发展阶段实现有效转变。

第一，明确数字法治政府建设在国家行政体系中的站位与定位，在政府职能转变的原则框架下，处理好数字化转型、“放管服”改革和法治政府建设等之间的辩证关系。

建设理念上，结合新技术趋势与业务实践，跳出传统电子政务思维，深度探索政府职能转变在信息社会新发展阶段下的改革领域、方向与途径。例如，重点贯彻“以人民为中心”的基本思想，具体讲，就是以“供给侧”结构性改革为主线，逐步形成以“用户”和“需求侧”为导向重构数字法治政府建设评价体系。政府职能转变的成效归根结底还是要靠人民的满意度来衡量。为此，基于“需求侧”的评价体系将为数字法治政府建设提供根本性的方向指引。

体系构建上，更加重视将法治政府原则纳入政府数字化转型全过程，全面加速围绕数字决策、平台监管、技术规制等新兴议题的法规制度建设。加快推进相关行政法治体系建设可以“防患于未然”，为改革持续推进提供系统性保障。在“包容审慎”的原则下，重点可覆盖两个方面：其一，数字化转型可能会以行政效率的短期损耗、内部人员的质疑抵触为代价。这包括政府人员对外生技术（例如，电子签章）的不熟悉、对技术替代的裁员担忧等问题。为此，重构数字行政法体系一方面应赋予技术应用以合法性依托，另一方面应关注对技术应用场景下救济规则的制定，强调对人员的能力提升与职业生涯关怀。其二，数字法治政府建设中，政府治理体系不仅包括“基于数字治理”，还涉及“对数字本身的治理”。为此，相关行政法体系不仅应该为如何调用数据提供流程规制，还应对数据本身的权属登记、流转方式等进行规范界定。

第二，高度重视政府数字化转型的全面融合与高效协同。这既包括数字政府线上平台建设和线下包容治理的融合，也包括数字化转型与其他系统性改革的高效协同。

数据治理上，应基于“全生命周期”理念，围绕数据产生、传输、利用、保护等制定线上流程制度和线下行为规范，以“数据驱动业务”的方式倒逼政府职能转变。

平台建设上，应深入探索政府职能转变的要求和方式，加快推进整体性行政组织的建设、协同式决策机制的改革、开放式治理创新的实践。

规则完善上，应积极回应数字经济与数字社会的发展需求，通过行政组织、行政方式、侵权救济规则等改革建设数字行政法体系，通过强化反垄断，深入推进数字经济公平竞争政策的实施，使数字法治政府建设落到实处。

需要注意的是，在上述工作推进中，要注意充分吸纳调用政府外多元行为主体的治理能力和优势。数字法治政府的建设成效不仅需要政府内行为主体制定和落实高效合理的改革举措，还需要政府外行为者进行动态反馈，在政府内外互动中把握数字化转型所蕴含的新型行政法治体系要素。换句话讲，数字法治政府需要能够真实、有效地反映数字经济和数字社会的治理诉求，并据此拿出解决问题的灵活应对方案。例如，政府在对一系列新兴市场主体类型进行监管服务时，一方面要赋予它们以真正的主体性地位，充分吸纳它们对传统政府监管体系下的改革诉求，另一方面也要适应乃至预判信息社会未来发展的趋势和走向，弥补在新业态监管上的灰色和模糊地带，乃至安全问题。

第三，理顺体制机制，构建数字法治政府决策设计和建设管理部门的职责分工和协调机制，明确主管机构、界定管理流程、制定技术规范，解决“到底谁来统管、谁来协调、谁来执行”的问题。

数字法治政府建设的重点之一是政府组织结构的改革与重塑，而这又首先体现为推动数字法治政府建设的领导和实施机构权责体系、层次结构的规范化与科学化。一方面，国家层面要提升数字法治政府建设相关议事协调机构的级别和层次，落实具体执行机构的权限与职能，使其与政府职能转变的整体性工作推进相适配；另一方面，地方层面要梳理形态多样的牵头部门和建设模式，规范“各自为政”的建设模式、推进整体性治理，实现中央统一性和地方多样性的有机衔接。

在具体工作的落实中，应探索在一级政府下组建或优化专门的数据治理机构，在数据逻辑层次上推进政府数字化转型与其他系统性行政改革的融合协同，并超越业务系统建设工作而更加专注于数字法治政府规则的制定与执行，专注于协同机制的推进与创新。如果说数据治理体系割裂的物理根源在于分立的业务系统，那么其组织根源就在于部门间的“各自为政”——各个部门垄断业务数据的所有权和使用权，将政务数据视为部门的独享资产和权力依托。专门的、高层级的数据治理机构可以基于数据流动的属性最有效率地归纳数据共享、使用所带来的法治变革诉求，更好地释放数据要素的治理潜能，并为数字法治政府建设提供基础性支撑。具体来说，该机构所承担的相关工作可包括：其一，制定指导文件、规章制度和管理规范，在顶层设计中将“数据思维”一以贯之。其二，对原先分散在各业务部门的政务数据、系统工程进行摸底、排查、集约、管理，在日常工作中将“数据思维”进行到底。

习近平总书记指出，“全面依法治国是一个系统工程，要整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性。”信息革命背景下，将数字化发展纳入到全面依法治国的框架之下，就是体现改革的“系统性、整体性、协同性”的重要举措。伴随着政府改革进入深水区，我们所关注的平台建设、数据共享、流程再造、“互联网+”监管等系列改革不足以有效回应当前和未来发展的治理挑战与治理需求。数字法治政府建设正是适应新形势、回应新需求的必然举措，也对决策者和实践者提出了更高的要求和期望，更多的制度建构与经验总结还需要理论与实践的相互促进与提升，任重道远。