教育法典中民办教育法编的内容安排

王思杰

（厦门大学嘉庚学院副教授）

[摘 要]：教育法典体系中，民办教育法编占据重要的地位，应确立民办教育的价值遵循，包括在实践层面丰富教育体系，在理念层面推动教育创新；并按照“教育主管部门—办学单位—学生”的教育法律关系对民办教育进行系统规范。民办教育法编的体例结构应当参照《民法典》的有益经验，采用“通则—具体规定”结构编排内容体系：先确定本编通则的原则性规定，包括保障民办教育的平等地位，支持其办学特色，秉持公益性与营利性的融贯，接受政府引导等；继而在具体的规范体系中对教育主管部门、办学单位，教师与学生等相关内容进行详尽的规定，力求促进民办教育的发展。

[关键词]：教育法典；民办教育；“通则—具体规定”结构；公益性与营利性

引 言

《全国人大常委会2021年度立法工作计划》明确指出：“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”，这说明制定中国特色社会主义教育法典已被列入我国立法议程中。将教育法法典化是一个极为重要的立法决策，其可消解教育法律复杂化、促进教育法原则统一、促进教育立法现代化，是教育立法由分散走向体系的理想路径。因此，教育法典应当、也必然将在我国教育事业的发展进程中发挥重要作用。

将民办教育的法律规范体系融贯入教育法典中，是教育法典编纂的重要立法目标之一，甚至关乎教育法典制定的成败。申言之，有以下三个主要的理由：首先，教育法典以保护受教育权为要旨，应当是一部具有复合性和跨部门性，突破公私界分藩篱的统合法。编纂教育法典时应注重自治性私法和强制性公法的合理配置。而民办教育特殊的性质与教育法典自身的这一禀性高度契合，如果能够对民办教育进行较好的规范，可以深度彰显教育法典的价值。其次，民办教育本身在中国当下的教育结构中具有举足轻重的地位。民办教育作为公立教育的有益补充，是解决教育发展不平衡不充分问题的重要力量。“民办教育仅用1％的公共财政资金就可以为社会提供20％的公共教育服务。”因此，以教育法典的形式对民办教育进行更好的规范，本身就是教育法典编纂的题中之义。最后，我国的民办教育法律规范体系已有相当发展，而民办教育法本身也是当下教育法体系中极具活力的立法领域。2002年12月通过的《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民促法》），确立了对民办教育事业“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”的基本方针，为我国民办教育的发展构建起基本的法律框架。该法于2016年修订；2021年4月，国务院又公布了修改后《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》），为新修订的《民促法》的实施做了进一步的细化。未来，在如何“引导民办学校提高质量、办出特色，提供个性化、多元化、特色化的教育服务”等方面，还需要更高水平的法律规范，而这显然是教育法典的使命所系。

因此，民办教育的法律规范应当以“民办教育法编”的形式纳入教育法典中，该编也应当成为中国教育法典重要且极具特色的组成篇章，从中可以彰显中国特色教育体系的多元性与优越性，故而，其内容的界定与体例的编排对于中国教育法典的合理编纂具有重大的意义。

一、民办教育法编的价值理念与法律关系

法典编纂需要凸显价值指引，将价值共识“入法入规”，是“完善弘扬社会主义核心价值观的法律政策体系”的法治建设新任务。因此，教育法典需要进行价值融贯，而民办教育法编在遵循教育法典整体性价值的基础上，同样需要确立拥有自身特色的价值理念。而这种价值理念是以民办教育特定的法律关系为基础的。

（一）民办教育的价值遵循

在我国，民办教育是指由社会力量举办的各类教育机构的统称。1982年《宪法》确立了我国民办教育的合法性。1993年8月，当时的国家教委颁布了《民办高等学校设置暂行规定》，标志着我国民办高等教育也开始走向合法化。以此为基础，中国民办教育逐渐繁荣起来。1994年，福建仰恩大学成为我国最早实施普通本科教育的民办高校。1998年，全国首家由教育部登记设立的公有民办二级学院苏州大学文正学院成立。进入21世纪后，伴随着中国教育市场的繁荣与高校连续大规模扩招，各种民办义务教育学校、“独立学院”等民办高校，以及各类民办教育培训机构迅速发展，创造了巨大的教育产值，为我国科教事业的发展和社会主义现代化建设做出了巨大贡献。

作为一种教育类型，民办教育的资金来源、运作方式、管理模式与公办学校有着显著的区别。这种区别的客观存在决定了民办教育有其自身独特的办学价值与教育诉求，其主要分为教育实践与思想理念两个层面。

首先，就实践层面来说，民办教育的价值在于丰富教育体系，扩大办学资源，培养多层次人才。作为公立教育的有力补充，民办教育的存在极大丰富了我国的教育体系，使之能够与我国蓬勃发展的教育事业相适应，推动中国社会的全面进步。也正是因为如此，21世纪以来，我国的民办教育得到快速的发展，并构成了中国教育结构中不可或缺的版块。根据《中国教育统计年鉴》的统计，2000至2019年，我国民办教育规模不断扩大。在学校数量上，民办小学占比从0.62％提升至3.78％，民办初中占比从2.09％提升至11.05％；在校生数量上，民办小学占比从0.74％提升至8.95％，民办初中占比从0.97％提升至14.24％。2019年，全国共有义务教育阶段学校21.26万所，在校生1.54亿人。其中，民办义务教育阶段1.20万所，占比5.64％；在校生0.16亿人，占比10.39％。而截至2020年底，全国共有普通高校2738所，其中，民办普通高校771所（含独立学院241所），占全国普通高校总数的28.16％。因此，在扩大教育规模，推动教育体系的多元化，形成有中国特色的教育各版块良性互动新业态的进程中，民办教育有着不可或缺的作用。在教育法典的民办教育法编中，民办教育的这种极有益的裨补价值必须得到强调。相关的条文设计与制度安排，也应当以弘扬和扩大这种价值为归依。

其次，就理念层面来说，民办教育的价值在于推动教育创新，发展教育特色，保障教育权利的更优落实。因为民办教育与公立教育在管理、经费等各方面存在实际区别，在现行的中国教育体制下，民办教育确实可以拥有更大的创新空间与革新驱动力。1980年至今，尤其是进入21世纪以来，民办教育在“全面贯彻党的方针政策，坚持社会主义办学方向，立足基本国情，坚持改革与创新，遵循教育与教学规律”诸方面做出了宝贵的尝试，取得了丰富的经验和教训，其推动了教育领域的思想解放和观念变革。事实上，民办教育以其多元的投资格局与市场化的办学导向，能够更好地适应中国社会新发展的趋向，从而担当好中国教育改革和教育创新的先锋性力量，在教学方式、办学方式、专业演进、特色教育开发等方面进行极具价值的探索。

更加重要的是，通过民办教育解放思想，繁荣教育，本身就可以促进教育权利更好地实现。而这与教育法典的根本价值遵循是完全契合的。教育法典紧密围绕促进教育事业发展和保障受教育权利而展开；新时代教育法治建设的重点是强化权益保障为核心的教育法治价值。从此意义上说，民办教育法编是教育法典价值体系凝结之所在。

2021年1月1日起施行的《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）“从基本原则到制度规范、具体规则，通篇都体现着社会主义核心价值观的要求”。因此，教育法典的编纂也必须将价值体系融贯于法典中。民办教育法编是教育法典与教育价值融贯的一个重要篇章，其实践层面丰富教育体系的价值，与理念层面推动教育创新的价值，可以为教育法典价值体系的确立塑造坚实的基础。

（二）民办教育中的法律关系

教育法典的民办教育法编在宏观层面需要阐扬民办教育的价值理念，而在具体内容的编排方面，应当以民办教育中的法律关系为准据。这是因为，教育法典本身就应以教育法律关系作为教育法典的编排主线。面对复杂多元的教育活动，教育法律关系应细化为多重法律关系，而民办教育的法律关系自然成为民办教育法编编排的准据。

由于教育法是公法与私法的交融，教育法律关系与一般的法律关系不同，既存在公法成分，又存在私法元素，同时体现多主体的特征。申言之，就是教育行政主管部门、办学单位、学生等多主体之间形成的权利义务关系的结构组合。“教育行政主管部门—办学单位—学生”三方主体的构造是教育法律关系的基本特征，以此为基础，《实施条例》勾勒了民办教育举办者、管理者、师生员工、地方人民政府、教育行政部门、人社部门、公安部门、教育督导机构、公办学校、金融机构、第三方机构等相关主体的权责边界，显示出多元主体共同治理的趋势。而在多元主体共同治理的基础格局中，以下面三组法律关系为基要：

1.民办教育中“行政管理者—教育举办者”之关系

教育是国家主导的事业，教育活动必须受到国家教育主管部门的管理和规范，这是教育法律关系存在公法成分的基础。教育行政主管部门对于民办教育基于教育行政产生的管辖权，与其他非民办教育并无本质不同，都体现为行政主体与行政相对人之间依法的管理和被管理的关系。另一方面，在如上管理关系中，真正体现了民办教育特殊性的是被管理者，即民办教育的“举办者”。很多举办者往往是出于对教育事业的理想和情怀而投身民办教育的办学事业的，因此，支持举办者权益保障有利于维护其办学积极性，促使其为教育事业作出更大贡献，而这一方面也应当是民办教育法编应当重点调整的对象。

首先，对于民办教育的举办者，应当明确其身份，确定责任主体。根据《实施条例》的立法精神，民办教育主办者的董事会（理事会）是教育的最高决策机构，董事会（理事会）应当作为民办教育法律关系中被管理者的责任主体。完善董事会（理事会）议事规则和人员结构，对于提升民办教育的办学质量和效率具有极大的意义。在这一方面，《实施条例》已经做出了基础性的规范，但相应的细化与提升，如董事会（理事会）与校长之间权责的厘清，应当成为民办教育法编规范的重要内容。

其次，根据民办教育的实际特点，民办教育的举办者应当具有独立性，应被赋予更大的办学自主权。《实施条例》依法保障了举办者的决策权、管理权，明确举办者可以依据法律法规和学校章程参加或委派代表参加决策机构。而民办教育的人事权、财务权、决策权和管理权，较公办学校范围更大。之所以要赋予民办教育更大的办学自由，是为了更好地发挥民办教育自身的特色，民办教育集所有权和经营权于一体，更能发挥人、财、物等要素的整体效应。

2.民办教育师生关系

民办教育法律关系的第二个层次是民办教育的师生关系。这一关系较于公立教育的师生关系也并无本质的不同，都是以教育者与受教育者之间的权利和义务构建的。但是，民办教育的师生之间可能会体现更多的“新型师生关系”的特点，其可以表达为对更加民主、平等的师生关系的诉求。根据联合国教科文组织的界定，新型的师生关系应当“从‘独奏者’的角色过渡到‘伴奏者’的角色，从此不再主要是传授知识，而是帮助学生去发现、组织、管理知识；引导他们，而非塑造他们”。这种基于共生理念的生态型师生关系表现出理解性、互动与形成性、平等性和民主性四个特征。相比传统的公立教育，民办教育在形塑师生关系方面具有更多的便利条件和发展空间。这方面意味着教育者拥有更大的办学权限，另一方面，也意味着受教育者可以更加方便的“用脚投票”。

在这种情况下，民办教育的师生法律关系具有更大的灵活性。这对于民办教育乃至整个中国教育的跨越发展而言是机遇，同时也面临着挑战。如果民办教育的办学者滥用自身的权利，亏欠教育质量，侵害受教育者权利，乃至从事违法、犯罪活动，教育法典的民办教育法编必须对之进行回应，申扬“依法治教”的理念。对利用办学非法集资或收取与入学关联的费用，对抽逃出资、挪用办学经费，对于实施义务教育的民办教育进行关联交易的，均要追究办学者的刑事责任；而对教学条件明显不能满足教学要求、教育教学质量低下的，也要加以处罚。在这方面，《民促法》也已经做出了基础性规定。而未来的民办教育法编应当予以更加全面的规范。

3.民办教育与第三方关系

作为一种教育新业态，民办教育的法律关系还包含了更加多元的面向。由于我国民办教育多元的举办者成分，产权结构与发展路径，民办教育不可避免地会与教育行政管理者、受教育者之外的其他主体发生频繁的法律关系。然而，因为一些民办教育，如独立学院，其办学实践先于国家政策，创办早期无全国统一规章制度，导致其呈现多样性和复杂性的特点。因此，其与公办学校、各企事业单位、金融机构、第三方机构等的法律关系涉及其发展的关键。在此意义上，民办教育与第三方关系也体现出丰富多元的特点。这一部分的制度规范不像前述两种法律关系，因为主体明确而显得清晰实在，而需要在规范之前对相应法律关系的主体进行更加细致的识别。我们认为，这一部分的立法可能较为复杂，在这种情况下，先期进行充分的调研，并对法律关系中民办教育相对的各主体进行类型化区分是非常关键的。

二、民办教育法编的体例结构

民办教育法编的价值理念与法律关系需要通过适当的编纂技艺融入法典的内容中，这涉及到民办教育法编基础性的编纂策略，其重中之重就是要明确体例结构问题。

（一）《民法典》体例结构的参照意义

分散式的，单行的教育立法因缺乏统摄全部领域的“公因式”，可能会沦为“拼盘式立法”，而这种立法模式会造成教育法体系的臃肿化、教育法规范的碎片化和教育法内容的对立冲突。因此，“由分散式迈向统合式将是教育法典编纂的理想路径”，这是将多个单一法律规范整合为统一的法律规范、将多个单一的法律文件整合为统一的法律，由低级向高级整合的立法过程，可以被称为“法典化进程”。而实现法典化进程的关键是以合适的体例结构将相关法律关系加以集汇整合，构建起与民办教育有关的规范体系，并实现体系内的逻辑自洽和价值融贯。在这方面，《民法典》相关的经验可以起到重要的参照作用。

习近平总书记在关于法治建设的讲话中指出，《民法典》为其他领域立法法典化提供了很好的范例，要总结编纂《民法典》的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。显然，教育法典的制定应当全面借鉴《民法典》体系型编纂模式的成功经验。这其中，最重要的经验就是《民法典》所秉持的“总分结构”体例模式。其按照“提取公因式”的方法，将规范分为共通性规则与特殊规则，并将共通性规则集中规定在总则中，作为一般性规定，而将特殊规则规定在分则中，作为特别规则。

总分结构的编纂体例能够最大程度地以相对简约的结构涵摄尽可能多的规范内容，避免规范体系的臃肿化与复杂化，在具体规范层面，其大致能够化约为“通则—具体规定”的结构，这一结构具有丰富而立体的规范涵义，无论对于教育法典整体，还是对于民办教育法编的编纂都具有首要的指导意义。

（二）“通则（一般规定）—具体规定”结构的内涵

我国教育法制经过数十年的发展，目前已基本形成以《教育法》为核心，以《学位条例》《义务教育法》《高等教育法》《职业教育法》《教师法》《民办教育促进法》等8部教育法律为统领，涵盖多部教育行政法规、部门规章，以及地方性教育法规和规章的教育法规范系统。该系统已经初步体现出了一定的“通则—具体规定”结构模式，为教育法典按照“总则—分则”的模式实施进一步的体系化构建奠定了基础。而由教育法典具体到民办教育法编，“通则（一般规定）—具体规定”结构更为丰富的规范内涵得以凸显。

首先，教育法典分则各编要体现教育法典的立法思想和总则的一般原则。大多数专家认可教育法典的体例依照“总则—分则各编”的结构展开。而如果以法律关系作为教育法典总则编的逻辑主线，则总则应对基本规定、教育主体、受教育权与教育权、教育类型、教育法律行为、教育责任等内容进行规定。在总则的指引下，教育法典分则各编以教育类型或其他编排逻辑展开。因此，教育法典总则中的规定，并不要求非常具体和详尽，主要是为了提供宏观意义上的价值宣示与实证意义上的规范界域，更多是原则性的，为分则中相关内容的全面展开提供导引。这意味着，教育法典分则各编，如民办教育法编，其中的具体规范不得与总则中的规定冲突，相反，必须要反映总则中蕴含的指导思想、基本原则与一般规则，即教育法典总则部分确立的法律制度要落实到教育法典分则各编的编纂中。

其次，分则各编中的“通则”（一般规定）界定本编的中层原则和一般规则。以《民法典》的“总分结构”为参照，教育法典中“通则（一般规定）—具体规定”结构应当是立体的。一方面，其体现在总则与分则各编的对应关系中；另一方面，其也体现在分则各编自身的规范体系中。分则各编，如民办教育法编，其应当自己有“通则”，对本编中一般性的问题进行概括的规定。这一部分的规定应当是本编中的“中层原则”和一般规则。所谓的“中层原则”，是指分则编中具有价值宣示和制度界定作用的基本原则，其对于本编中的具体规定具有统摄和指引作用。

最后，分则各编中的具体规定对具体问题进行详尽规定。在分则各编规定了“中层原则”和一般规则之后，就要对本编中涉及的特殊和具体问题进行规定了。这些细节性的规定受本编中的“中层原则”和一般规则，以及教育法典总则的规定指引和规范，不得与之冲突。具体到民办教育法编，即可以根据民办教育的法律关系特点，对法律关系各方主体、受教育权与教育权、法律行为、教育责任等问题进行详尽的规范。

三、民办教育法编的内容体系

以前述对教育法典民办教育法编体例结构的讨论为依据，可以展开对民办教育法编内容体系的论述。鉴于民办教育本身的复杂性与多样性，民办教育编的内容也是非常丰富的，限于目前的研究条件，可以先对本编中的通则规定以及与民办教育法律关系主体有关的具体规定进行初步的研讨。

（一）通则规定与原则界定

1.保障民办教育的平等地位

教育公平是社会主义教育的本质要求，也是民办教育治理现代化的价值目标。我国的民办教育，首先要贯彻的原则就是教育公平，实现民办教育与公立教育在法律保障以及政策、待遇等各方面实现基本的平等，切实维护民办教育从教者与受教育者的合法权益。

一方面，现行的教育法律法规已经明确了民办教育平等的法律地位。《民促法》规定民办高校应该依法享有办学自主权，在法律地位上与公办学校是同等的。《实施条例》明确规定：“民办学校享受国家规定的税收优惠政策；其中，非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策”；《实施条例》中新增的“教师和受教育者”章节，加大了政府和民办学校对教师待遇和其他合法权益的保障力度，强调了民办学校教师与公办学校教师拥有平等的法律地位。另一方面，也需要承认，民办教育的办学层次、生源质量、财力状况、教学与科研实力、社会服务水平等，从总体上看都还处于较低水平，与公立教育比，仍存在较大的差距。民办教育可利用资源相对较少、筹资渠道较窄，发展急需的资源和资金需求有时难以得到满足。民办教育在招生规模、学科发展、高端人才引进、科研平台共建等方面的自主权未得到较好的保障，税务、环保等相关职能部门将民办教育，尤其是民办高校与企业同等看待，不利于其正常办学。因此，民办教育的平等待遇之路仍然任重而道远。

因此，在民办教育法编中，应当对民办教育的平等地位和平等权益作为首先强调的原则加以宣示，这将为我国民办教育未来的发展提供一个可贵的价值导引与法律框架。以此为基础，逐渐形成我国民办教育的“新形态”，塑造立德树人“新构架”，构筑科教融合“新高地”，创新国际合作“新模式”，打造一流学科“新格局”才能够成为可能。教育主管部门适时调整教育支持方向，对民办教育进行适当政策倾斜（如对民办高校申报硕士专业学位的标准予以倾斜），才能真正于法有据。

2.支持民办教育的办学特色

民办教育有自身的特色，相比公立教育，其制度约束相对较少，灵活度高，如民办教育的产权既可以归属于某一个体或团体，也可以归属于若干个体或团体。而且民办教育有更大的办学自主权，这更有利于制度创新，抓住时代机遇，应对未来的挑战。事实上，民办学校普遍更加强调主动接受挑战、主动寻求变革，更有意识地与同类公办学校竞争。如在薪酬制度上，民办学校实施的绩效薪酬，提倡因事设岗、人尽其用、梯队动态管理，强调教师的非智力因素投入，从而提高教育教学质量。民办教育，尤其是民办高校在内部治理、培养模式、提升质量等方面进行了积极探索，在办学体制、管理体制和运行机制等方面的改革积累了一定的经验，为教育发展激发了活力、增添了动力、释放了红利。

在未来中国教育改革的进程中，在应对人工智能、云计算、大数据等现代信息技术对教育的挑战时，民办教育应该发挥更加具有建设性的作用。同时，应当充分发挥民办教育，尤其是民办高校的特色优势，发展应用型学科，促进产学研结合，为相关产业进步作出贡献。正如学者所言，以新一轮科技革命、产业变革与区域经济发展需求为导向，主动建立动态专业调整机制，强化应用性学科专业（群）的内涵建设，紧密对接区域经济发展的产业链、创新链。

因此，民办教育法编应当在通则中规定支持民办教育特色的原则，使民办教育在法律框架下，通过治理各要素或子系统之间的优化组合和协同调适，促成结构有序、功能完备的运行模式，提升治理的效能和效率，最终为民办教育发挥自身特色优势，实现教育与社会发展目标发挥积极作用。

3.秉持公益性与营利性的融贯

民办教育是社会资本与教育需求相结合的产物。这使得民办教育具有公益性的一般特点，也具有营利性的内在诉求。一方面，公益性是教育的本质属性，恪守教育公益性也应当是民办教育健康发展的价值遵循。而《民促法》也明确了民办教育属于公益事业和社会主义教育事业的组成部分。另一方面，为了更有效吸引社会资本投资教育，民办教育不能完全放弃合理性收益。事实上在现阶段，给予投资者以合理投资回报，是吸引社会资本更多投资教育事业，从而更好发展民办教育不可或缺的手段。因此，必须平衡好民办教育中的公益性与营利性因素，使之融贯于民办教育法编的规定中。

根据学者的研究，教育的准市场制度环境中，教育公益性与营利行为之间并不是非此即彼的矛盾关系。“公益性与营利性是两个不同层面的话题，前者涉及的是价值取向，后者则指向行为的结果。”营利性是有关办学行为和对办学盈利处理的制度安排，公益性则是办学之后形成的社会影响。亦即，民办教育的第一性是公益性，第二性是产业性。基于这种认知，我们认为，民办教育法编应当在通则中明确规定民办教育兼具公益性与营利性的特点，并力求通过制度杠杆实现这两种因素的协调与融贯。目前，对于民办教育怎样取得合理的回报，仍缺少操作性强的行为规范。民办教育如何在法律框架下名正言顺地追求合理营利，同时又能够确保教育公益性的实现，不减损教育公益性的既有价值，是民办教育法编编纂过程中要面对的重大课题。

在这一问题上，域外国家的“市场化公益行为”模式值得借鉴。市场化公益行为是指办学主体通过某种市场化的方式来获得社会的教育资源，以一种与公共途径相平行的市场途径向社会提供教育服务，为此享受教育服务的人必须交纳一定的学费，而投入教育资源的人则必定要获得一定的经济回报。如上这些解决进路，可供立法者参酌借鉴。但有一点毋庸置疑，公益性与营利性融贯原则的确立，对于民办教育更好地发展有着不可估量的巨大促进意义。

4.政府引导民办教育的发展

民办教育的营利性显示教育有其市场的属性。但即使教育是一种市场，其也具有特殊性。信息不足和可能的外部成本，使教育更需要大量监管和政府干预。事实上，保障和促进民办教育的正常发展，需要政府统筹规划，合理配置公共资源，因此必须发挥政府对民办教育的引导、调控职能。如果政府在这方面未能发挥相关职能，民办教育的发展就可能出现若干问题。有的地方政府对民办学校办学行为监管不力，虚假宣传、违规招生、不按国家规定办学等现象就会出现。此外，一些地方政府对民办教育存在不同程度的政策性歧视，也会给民办教育的发展带来不利影响。

政府对民办教育的合理监督与控制，能够使民办教育提供更加优质的公共教育产品和公共教育服务，保障民办教育的教师、学生合法权益的实现。在这一过程中，政府有关职能部门必须强化服务意识，由管理型政府向服务型政府转变，逐渐形成以政府办学为主体，民办教育与公立教育共同发展的格局。目前的教育法规范中，政府对民办教育的引导职责已有了初步的规定。如《民促法》第３条规定，“各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划。”《实施条例》第１５条也规定，“地方人民政府及其有关部门应当依法履行实施义务教育的职责。”因此，在未来的民办教育法编中，应当对既有的相关规定进行进一步凝练和总结，在通则中以一般原则的形制对政府引导民办教育发展进行规定。这将为民办教育向着更高层次的健康发展奠定坚实的基础。

（二）相关具体的规范内容

1.教育行政主管部门

如前述，教育法既有私法规范，亦有公法规范。在公法方面，教育主管部门与民办教育机构之间构成“行政管理者—教育举办者”的法律关系。这要求政府必须发挥重要的监管职能。这些职能需要在民办教育法编中进行具体规范，其应当包括以下面向：

首先，从宏观层面监督、保障民办教育合理发展，按照《中国教育现代化2035》等政策文件的指示要求，落实国家相关政策，加强民办教育的内涵建设；担当好国家教育发展规划的主导者、引导者、组织者和合作者。

其次，积极运用行政权能，在具象层面支持和发展民办教育，如进行政策给惠和适当财政支持。正如学者所指出的，财政支持民办学校既是基于教育的正外部性，也是基于学生的权利，同时也是出于对节省财政性经费的贡献，因此是可行的。再如，通过政策倾斜扶持一批民办学校，在对公立、民办学校一视同仁，平等待遇的基础上，出台一些鼓励性的政策措施，例如，在学校建校方面，在教育经费的补偿方面，在土地、营业税、增值税等方面依法给予相应的政策优惠，减轻民办学校的经济压力。地方教育主管部门应当设法突破困扰发展的瓶颈，与经济社会发展同行，在制度建设、专业定位、队伍建设、招生指标、学生就业、经费投入等方面精准制订行之有效的配套政策及制度实施细则，这更需要地方各级政府的执行智慧和细致落实。

再次，明确“行政管理者—教育举办者”法律关系中行政相对人的身份与地位，与教育行政主管部门实现对接。因为民办教育，尤其是民办高校“一定程度上存在管办不分的现状，既是学校创办者也是实际管理者，办学行为缺少内外部的制约与监督机制。”因此，明晰民办教育实际的承担责任者，能够更好地提升教育行政的管理效果，具有重要的实践意义。

最后，教育主管部门应当转变传统观念，促进直接管理与间接管理的有益结合，以宏观调控为主的管理方式，通过各种形式的监督和评价，把不适合由行政管理部门直接掌管的，更具细节性与操作性的管理职能逐步分离出去，沉降给办学单位本身或其他各方。教育行政主管部门利用好行政管理的杠杆，抓大放小，简政放权，如可以扩大民办高校在招生等方面的自主权，减少政府对学术研究、改革创新等方面的行政干预，有效平衡行政权力与学术权力，“重新构建教育管理者与生产者、提供者与生产者、学校所有者与经营者之间的关系”。这样才能够更好地促进民办教育的发展。应当在对民办教育的行政管理中树立这样的观念：教育行政本身不是目的，只是一种手段，其目的归根结底是保障全体公民受教育的权利，并为实现国家的教育理念，促进社会教育事业发展创造条件。

2.办学单位

构建民办教育法律关系的关键是教育举办者，即办学单位。对于办学单位的规范是民办教育法编的核心任务之一。因为民办教育中办学单位有其特殊性，如前述，应当融贯公益性与营利性双重内涵，因此，对其的制度规范也至少应包含两个方面的内容。

一方面，就营利性而言，民办教育的办学单位应当进行规范化营利。而规范性的有效途径是在一定程度上参照公司制度，以这种有效集中资本，扩大生产规模的高级企业形式，塑造现代民办教育的法人属性。目前，民办学校的法人属性仍不太清晰，投资者与实际办学者的权责界限常常混乱，很多民办学校的法人代表是投资方代表人，民办学校校长手中权力非常有限。这给教育行政以及民办教育发展本身都造成了困难。因此，民办教育参照法人化、公司化的发展，是提升其规范化经营的有效进路。在这一进路下，民办教育的办学单位可以做出多方面的改革：其一，制定经营章程，章程修改等事宜应参考公司章程的相关规定规范进行。关于章程，《实施条例》已有一些规定，如《实施条例》第19条：“民办学校应当将章程向社会公示，修订章程应当事先公告，征求利益相关方意见。完成修订后，报主管部门备案或者核准”。其二，注重顶层制度设计，以完善办学单位的董事会（理事会）制度为中心，实现办学单位董事会（理事会）、校务会、党委会、学术委员会、工会、教代会等组织节点的制度规范和组织架构优化。这也是民办教育逐步实现学校治理体系和治理能力现代化的重要途径。

另一方面，现有的一些民办教育发展的有益成果也应在公司化、法人化的视阈下加以借鉴。如我国较为流行的“教育公司举办学校模式”，其基本做法是各种社会力量（包括个人和各种法人、非法人组织）利用非国家财政性经费出资，设立以举办学校为主要宗旨的教育公司，并由教育公司举办学校。各种出资者是教育公司的股东，而教育公司则是学校的举办者；再如资本市场通过教育投资公司渗入民办大学的反向路径，即资本市场“反哺”民办高等教育的路径；又如现阶段我国民办学校的股份制实践，不仅有外股而且有内股，提倡校领导班子及骨干教师参股，由学校的骨干组成利益共同体，等等。

在民办教育管理中融合公司管理观念和公司治理结构等因素，能够对民办教育的管理、成本控制、规范营利、市场推广等产生非常积极的影响。然而，依据我国的实际国情，民办教育办学单位参照公司化、法人化发展模式，并不意味着民办教育应该完全走市场化、公司化道路。这是因为民办教育归根到底还是我国教育事业的组成部分，虽然其与公立教育体系的办学体制不同，但是以培养人为根本宗旨的教育本质没有改变。民办教育必须昭显教育公益性特征。而完全的公司化运作可能会使民办教育办学单位以通过降低教育投入，减损受教育者权益等方式获取高额利润，从而会对教育公益性产生不利影响。此外，我国学校的法律地位，既有民事法人身份，也有准行政主体身份。这都使民办教育不能进行完全的市场化、公司化运营。

在民办教育的公益性方面，教育行政主管部门应当发挥重要的作用。教育行政主管部门应高度重视教育立法工作，通过教育立法，依靠法律手段加强对公司化办学的管理和约束，做到有法可依、有法必依。总而言之，在民办教育法编中，一方面应当提倡民办教育参照公司化、法人化的规范路径，明晰权责，利用市场机制，为自身发展获致更优化的条件；另一方面，也必须明确民办教育秉持教育公益性的初心，主动、积极地配合教育监管，保障教育价值的实现。

3.教师与学生

在我国，公立教育的教师一般都是具备公益和私益双重属性的特殊劳动者。这种属性，基于民办教育的平等地位原则，也应当被民办教育中的教师所承受。但是，基于我国的现有实际，民办教育由于薪资待遇相对较低、职业发展空间受限、制度保障相对缺乏等原因，高职称、高学历、高水平的教师引进难度较大。一些民办高校追求营利，对教师队伍建设的投入相对有限，队伍不够稳定。教师也缺乏归属感、安全感、获得感。师资队伍的缺欠，将严重制约民办教育的发展，因此，民办教育法编应当对民办教育的教师进行专门的规定。一方面，民办教育中的教师应当与公立教育的教师保有同等法律地位；另一方面，还可以利用民办教育更加灵活的办学条件，公司化、股份制的组织构建，设定更加多元的奖酬机制，以求在民办教育中建设一支数量充足、结构合理、业务精湛、稳定并充满活力的高素质教师队伍。此外，《民促法》第31条规定民办高校的教师应该享有的合法权益，这些规定也应当被民办教育法编吸收、借鉴和继承，成为对民办教育教师的一般性规定。

民办教育中的学生，其与学校的法律关系及合法权益本质上与公立教育并无不同，但也具有自身的特点。民办学校，尤其是民办高校，具有准行政主体身份，属于法律、法规授权组织。根据《高等教育法》《教育法》《中华人民共和国学位条例》等相关法律法规的规定与授权，可以对学生行使学籍管理、教学管理、秩序管理、授予学位、依法奖惩的权力。而作为受教育者的学生，也依法享有平等的受教育权、听课权、活动权、建议权、考试权、学位权、学历权、择业权、知情权、申诉权等诸多权利。然而，因为民办教育自身的特点，民办教育中的师生关系远较公立教育中的师生关系自由、灵活，但也会因此产生一些疏淡感，从而对民办教育的教学效果产生消极影响。在这种情况下，有必要在现有制度的基础上，通过民办教育法编的规定，进一步明确民办学校和教师在教学、管理、人身和财产保护方面的职责与权限，进一步界定民办教育师生之间的权利、义务关系，将其具体化，规范化。唯有如此，方能促进民办教育向着更高的办学层次跨越式发展。

结 语

从国内外教育发展的经验考察，有活力的教育系统须给予不同机制以生长的空间，构建更加多元的高等教育体系。在这一体系中，民办教育占据重要地位。作为现代国家教育体系中的重要组成部分，民办教育的发展关系到我国教育现代化水平的综合提升。经过数十年的发展，我国民办教育事业取得了辉煌的成就，但寄目于未来，民办教育机遇与挑战并存。而时值编纂教育法典的历史契机，民办教育应当成为教育法典中重要的一编。立法质量上乘的教育法典民办教育法编将成为促进我国民办教育健康发展的关键助力。质言之，本编内容在遵循教育法典总则的基本规定和原则的基础上，应当秉照民办教育法律关系的特点，对民办教育进行全面、系统的规范。牢牢把握支撑创新驱动发展战略、服务经济社会发展的导向决策，加快推进中国教育现代化。在这一过程中，教育立法者应当解放思想，立足实际，努力在民办教育的规范体系中形成并凸显新时代社会主义教育的“中国路径”和中国特色。如能如此，则必将为中国教育法典编纂工程的成功，以及中国教育事业的推进做出重要的贡献。