《行政法典总则》对行政法治理念的整合

关保英

（上海政法学院副院长、教授）

[摘 要]：自2004年国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》至今，我国行政法治理念一直未能形成系统和统一的规定。然而，《行政法典总则》在当下呼之欲出，为行政法治理念的整合提供了良好的契机。目前，我国的行政法治理念分散于宪法、法律和相关政策性文件中，呈现出称谓尚不明确、体系尚未形成、层次尚不分明，以及与行政法其他问题的关系尚未厘清等结构性瑕疵。通过《行政法典总则》来整合行政法治理念，不仅具有法律位阶、概念表述、功能定位、价值引领、集中规定等诸多方面的优势，而且可以使其成为一个整体，使其具有普遍意义，使其表述趋向周延，使其具有时代精神，使其与行政法原则正当衔接。为此，应将法治政府与法治国家、法治社会建设一体化，法定职责必须为、法无授权不可为，给付行政，行政协商治理，行政治理数据化，行政紧急处置科学化等行政法治理念入典。

[关键词]：行政法治理念　行政法原则　理念整合　行政法典总则

引言

行政法治理念是体现行政法治内在要求和精神实质的一系列观念、信念和价值追求的集合体，是行政法治的灵魂。这是本文对行政法治理念所作的大致界定。其实，行政法治理念是一个非常抽象的概念，我们无法给它下一个确切的定义。也正因为如此，目前学界鲜有学者明确界定它，但学界对于“法治理念”的概念是有解读的。如有学者认为：“法治理念是人们对法律的功能、作用和法律的实施所持有的内心信念和观念。”还有学者认为：“法治理念是反映法治的性质、宗旨、结构、功能和价值取向的一些达到理性具体的观念和信念，是立法、执法、司法、守法和法律监督的基本指导思想，是法治体系的精髓和灵魂。”在行政法构成要素中，它处于相对顶端的地位，对行政法治的基本原则、相关规则和技术标准等起着统摄和指导作用。正因为如此，突显行政法治理念的地位、强化行政法治理念的作用是非常具有现实意义的。然而，我国目前的相关立法和规范性文件关于行政法治理念的定位模糊，既缺乏行政法治理念的明确概念，也没有合理区分其与行政法指导思想、行政法基本原则、行政法规则等的关系。例如，2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》是涉及我国行政法治内容较为全面的一个规范性文件，包括行政法治的指导思想、行政法治的目标、依法行政的基本原则、依法行政的基本要求、政府职能转变、行政执法体制等，共有11个部分。在笔者看来，《全面推进依法行政实施纲要》对我国行政法治的相关理念是有所体现的，而且可以认为它是将社会主义法治理念体现于行政法治中的一个尝试。但它尚未明确使用行政法治理念这样的措辞，而是用指导思想、目标等概括行政法治理念；同时，它也没有明确区分理念与相关原则和基本要求的内涵等。总体而论，在我国目前的行政法治体系中，行政法治理念尚未有系统和统一的规定。

近年来，关于《行政法典总则》制定的必要性，以及如何制定成为学界和实务界讨论的热点，学者们构想了各种各样非常好的典则模式，但基本上没有专门提出行政法治理念问题。笔者认为，在这样的大背景下，通过《行政法典总则》的制定来有效整合行政法治理念，解决目前行政法治理念的一些模糊问题，不失为一个很好的路径。

一、目前行政法治理念

在行政法文件中的零散规定

在我国目前的行政法文件或者其他法律渊源中，行政法治理念已经有所体现，但规定比较零散。

（一）体现于《宪法》中的行政法治理念

1. 《宪法》关于社会主义法治理念的相关规定可以有机渗入行政法治之中，它对行政法治起着虽然是间接的，但也是根本性的作用，如党的领导、人民当家作主和依法治国。在我国的行政法治实践中，社会主义法治理念的核心意涵必然要有所体现，必然会以相对隐形的方式决定着行政法治的状况。

2. 《宪法》中也体现了若干具体的行政法治理念。例如，《宪法》在“序言”部分规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”这实际上体现了“法治国家、法治政府和法治社会一体化建设”这一行政法治理念的一定内涵。而《宪法》在“国家机构”部分强调精简与效能、反对官僚主义、努力为人民服务等，则可以说蕴含了给付行政时代的服务理念。

此外，《宪法》还有一些规定也可以被理解为是我国行政法治理念的具体体现，如《宪法》规定各级人民政府要实行科学管理，各级人民政府是人民代表机关的执行机关，各级人民政府要接受一定的法治监督等，这些都与行政法治理念密不可分。同时《宪法》中有关公民权利和义务的规定、相关国策的规定也都与行政法治有关，其中，有些内容本身就是行政法的渊源，这也是对行政法治理念的刻画。行政法治理念体现于《宪法》之中是无可厚非的，这些理念具有根本性和基本性，它们为《行政法典总则》对行政法治理念的整合和提炼奠定了坚实的基础。

（二）体现于《党章》和党的文件中的行政法治理念

《中国共产党党章》（以下简称《党章》）调整党内治理中的权利和义务关系，《党章》中的有关内容与行政法治理念高度契合。除了《党章》之外，中共中央还制定了一系列党内文件，例如，中共十八大报告，中共十八届三中、四中全会决议，中共十九大报告，中共十九届四中、五中全会决议等都有行政法治理念的内容，而且有些内容非常具体、明晰。中共十九大报告明确提出：“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”这是对新的历史时代下行政法治理念的高度提炼。中共十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，其中也有这样的规定：“国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府。”这都体现了行政法治理念的某些内涵。

必须强调的是，2014年中共中央对我国依法治国作了顶层设计，这个顶层设计对于行政法治理念有一系列新的具有时代特征的提炼和规定，如依法全面履行行政职能、健全依法决策机制、深化行政体制改革、严格规范文明执法、对行政权力进行制约和监督、全面推进政务公开等。这些内容当然可以具体到行政法治实践中，而不可否认的是，其中的每一个内容都是对行政法治理念的高度整合和抽象。由于我国在依法治国中坚持党的领导，这就使得党的文件体现行政法治理念顺理成章，而且在内容构成上表现得极其丰富、极其充实。还需指出，党的文件对行政法治的提炼强调了行政法治的政治属性和政治逻辑，也强调了行政法治所依托的政治理论，因而也带来一个难题，那就是这些具有深度政治敏感性的政治理念和法治理念如何转化为行政法治的话语体系。笔者认为，如果通过《行政法典总则》予以转化，那这样的转化便会非常有效和可行。

（三）体现于行政成文法中的行政法治理念

我国的行政成文法由三部分构成：

1.作为行政组织法的行政成文法。如《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《公务员法》等。这些组织法中有关机构精简、权责法定等规定当然体现了法治政府理念的具体要求。

2.作为行政行为法的行政成文法。目前，我国有关的行政行为法已经初具规模，如《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等，还有《政府信息公开条例》《重大行政决策程序暂行条例》等行政法规。从学理上讲，行政行为法是对行政行为的规定，似乎与行政法治理念没有太多的关联性，但在这些行政行为的法律典则中，有关行政法治理念的提炼是非常多的，而且内容也是非常充实的。如《行政许可法》第1条规定了行政许可的设定和实施必须保护公民、法人和其他组织的合法权益，必须维护公共利益和公共秩序，而《行政处罚法》第5条则明确规定了行政处罚必须公开、公平和公正。虽然法律条文将公开、公平和公正作为原则确立下来，但在笔者看来，公开、公平和公正是诸多行政法治理念都包含的内容。《重大行政决策程序暂行条例》第1条规定：“为了健全科学、民主、依法决策机制，规范重大行政决策程序，提高决策质量和效率，明确决策责任，根据宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法等规定，制定本条例。”行政决策只是一个行政行为，而该规定实质上也为行政决策注入了深层次的法治理念。

3.作为行政救济法的行政成文法。如《行政复议法》《行政诉讼法》和《国家赔偿法》，这些法作为救济规则有自身的法治原则，也有相应的法治理念，而这些行政救济法基本都涉及了行政法治理念的内容。例如，《行政诉讼法》就规定了行政诉讼制度的目的是解决行政争议，更要保护公民、法人和其他社会组织的合法权益，以及监督行政机关依法行使职责，这些内容都不能够从行政法治理念中剔除出去。此外，《行政复议法》和《国家赔偿法》中也都有类似规定。

此外，我国行政法体系还有一个板块，那就是部门行政法。它涉及每一个部门的行政管理，这些部门行政法也包容了诸多行政法治理念内涵。如《食品安全法》就明确规定了行政主体通过行政执法要保证公民的生命健康和身体安全，其中所体现的人民性就是行政法治理念的必然要求。几乎每一个部门行政法中都有类似的条文，都能够体现出相应的行政法治理念。行政成文法体现行政法治理念能够强化行政法治理念的法律属性，赋予它相应的法治精神。与其他行政法文件中体现行政法治理念一样，它同样带有一定的弊端，因为众多的行政成文法的规定会使行政法治理念显得较为松散，无法将行政法治理念与行政法原则予以合理区分。

（四）体现于行政规范性文件中的行政法治理念

在我国行政法体系中，行政规范性文件是一个非常复杂的行政法现象。有些行政规范性文件是由不享有规章以上行政法文件制定权的主体制定的，如县政府或者市政府的职能部门等；有些行政规范性文件是由有规章以上行政法文件制定权的主体制定的，如疫情防控期间，诸多省市人民政府就制定了一系列有关疫情防控的行政规范性文件；有些行政规范性文件则显得非常特殊，它既区别于规章，也区别于行政法规，但它比规章和行政法规具有更高的行政法效力。我国《立法法》没有对行政规范性文件作出具体规定，也没有确立行政规范性文件的法律地位，这便导致了行政规范性文件在行政法治实践中的复杂状况。在通常情况下，较低层次的主体颁布的行政规范性文件不可能也不需要涉及行政法治理念。而目前对我国行政法治理念体现得最多的，应当是行政规范性文件。上文提到的2004年国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《实施纲要》）事实上就是一个处于较高地位的行政规范性文件。从法律形式上讲，它无法归类到行政法规之中，因为行政法规有着专门的体例和行文方式。而《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》（以下简称《纲要（2021—2025年）》）、《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》（以下简称《纲要（2015—2020年）》）和《实施纲要》一样，也是一个地位高于行政法规的行政规范性文件。

笔者注意到，目前对我国行政法治理念体现较为完整的行政规范性文件是《实施纲要》，如其中要求政府行政系统做到“科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的要求、意愿得到及时反映。政府提供的信息全面、准确、及时，制定的政策、发布的决定相对稳定，行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信”等。从这一系列规定中我们可以看出，它其实包含了法治政府、给付行政等行政法治理念的一些具体要求。此外，《纲要（2015—2020年）》规定：“政府职能依法全面履行，依法行政制度体系完备，行政决策科学民主合法，宪法法律严格公正实施，行政权力规范透明运行，人民权益切实有效保障，依法行政能力普遍提高。”《纲要（2021—2025年）》规定：“坚持以人民为中心，一切行政机关必须为人民服务、对人民负责、受人民监督；坚持问题导向，用法治给行政权力定规矩、划界限……”“创新行政执法方式”“健全突发事件应对体系，依法预防处置重大突发事件”等。这些都比较典型地体现了行政职权、行政职责法定化，行政的给付精神，行政法治科学化、数据化等行政法治理念，以及中共十八大以后我国对行政法治理念的新的认知。这种在行政规范性文件中体现行政法治理念的方式，从另一角度反映出目前我国行政立法还不够完善。如果我们能够将较为系统的行政法治理念集中规定在《行政法典总则》之中，这对于我国行政法治将会是一个提升。

二、行政法治理念

在我国行政法中的结构性瑕疵

社会主义法治理念及其概念在我国法治实践和法学研究中已经形成共识。与之相比，行政法治理念则相对滞后。也许有人认为，行政法治理念与社会主义法治理念是同一范畴的东西，所以不需要在行政法治中再构建一个属于行政法治理念的范畴。然而，这个认知并不科学，并不合理。一方面，社会主义法治理念对行政法治而言，肯定是有指导意义的。行政法治理念不能够超越社会主义法治理念，它应当将社会主义法治理念具体到行政法治之中。另一方面，社会主义法治理念不能够完全取代行政法治理念。事实上，目前我国党内法规、行政法规和行政规范性文件将社会主义法治理念和行政法治理念也做了适当的区分。行政法治理念应当以社会主义法治理念为正当逻辑，作出进一步的推演，这是不容否定的，但行政法治理念还必须有其特性，这也是一种客观存在。基于此，笔者认为，如果非常武断地将社会主义法治理念和行政法治理念视为同一意义的概念，是不可取的。由于我国目前的理论认知水平和行政立法水准有限，无论在理论上还是在法治实践中，行政法治理念都还没有形成体系。笔者将目前行政法治理念在行政法治中的状况称为结构性瑕疵，而这些结构性瑕疵也从一个侧面证成了通过《行政法典总则》整合行政法治理念的必要性。

（一）行政法治理念称谓尚不明确

如前所述，虽有诸多学者常常使用行政法治理念的称谓，如有学者就著有《中国行政法学新理念》的学术专著，有学者撰文探讨过行政法治理念的问题，但基本上没有明确界定行政法治理念的概念。我国一些规范性文件，如《实施纲要》和《纲要（2015—2020年）》也没有明确提出行政法治理念的概念。《实施纲要》在依法行政的指导思想中规定了若干行政法治理念，该文件还提到全面实施依法行政的5个目标，笔者注意到这5个目标绝大多数都可以归入行政法治理念之中。例如，“行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成；依法行政的能力明显增强，善于运用法律手段管理经济、文化和社会事务，能够依法妥善处理各种社会矛盾。”

行政法治理念称谓上的不明晰，使得行政法治理念与行政法治的其他相关问题，如与行政法治原则、行政法治实现的目标、行政法时代精神等难以有效区分。行政法治理念在称谓上应当形成共识，应当有确切的内涵，应当有合理的理论基础和正当的解释方法等。目前，称谓上的瑕疵给行政法治带来了诸多混乱，这也是《行政法典总则》制定时必须考虑的问题。

（二）行政法治理念体系尚未形成

社会主义法治理念在产生的初期包括3个方面，即党的领导、人民当家作主和依法治国。后来，人们认为依法治国和以德治国相结合也应当成为社会主义法治理念的内容，依法治国从中国实际出发也是社会主义法治理念的有机构成。无论社会主义法治理念是三要素，还是五要素，都表明了社会主义法治理念本身是成体系的，其包括若干不同的核心意涵，而且这些意涵中都有着规范性的内在结构，它们互相支持、互相补充、缺一不可。社会主义法治理念体系构成上的这种严谨性和明确性，使我们自然而然地认识到行政法治理念也应当成为体系，应当有一个严谨的有机构成。目前，学界认可行政法治理念中的一些核心内容，如行政主体忠实履行宪法和法律赋予的职责，忠实保护公民、法人和其他组织的合法权益，提高行政管理效能，降低管理成本，创新管理方式，行政执法体现科学化、民主化和规范化，行政权力与行政责任紧密挂钩，行政主体要信仰法律、尊重法律，行政主体要有法治思维等。这些内容在目前的行政法文件中都有规定，但它们与行政法基本原则往往难以区分。例如，《实施纲要》明确规定了依法行政的基本要求，即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、权责统一和诚实守信原则，然而，这些基本要求与行政法治理念是有一定重合的，与行政法基本原则也是有一定重合的。比如，高效便民和权责统一既是行政法治理念，同时也是行政法的基本原则。目前的理论认知将其归入行政法治理念是正当的，归入行政法原则之中也无大错。

总体上讲，目前行政法治理念尚未形成一个有机的整体。在未实现体系化的情形下，它可能就是一个空框子，里面什么都可以装，这当然是不严谨的。我们应当参照社会主义法治理念体系化的特征，对行政法治理念的体系进行构建。行政法治理念没有形成体系，是行政法中的一个结构性的瑕疵。因为不成体系的行政法治理念，很难对行政法治的其他相关问题作出系统化的统摄。

（三）行政法治理念层次尚不分明

社会主义法治理念有着严格而完整的排序，这些排序既强调严谨性，又强调科学性。例如，党的领导在社会主义法治理念中排在第一位。之所以将其排在第一位，是因为我国的依法治国是党领导下的依法治国，这也体现了党的领导对我国社会主义本质属性的规定。即是说，依法治国有着强烈的政治判断，依法治国必须有掌舵者，这个掌舵者就是中国共产党。而人民当家作主排在第二位，是因为依法治国的落脚点是人民利益，人民利益是依法治国的归宿，所以，人民当家作主是依法治国的又一理念。依法治国是形式要件，所以，其在社会主义法治理念中排在第三位。这样的排位在逻辑上是非常顺畅的，而且不能人为地颠倒和破坏。

社会主义法治理念的排位体现出层次性和逻辑性，那么，作为部门法的理念，行政法治理念同样应当具有这样的层次性和逻辑上的严密性。然而，目前有关行政法治理念的排序则具有相当大的混乱性，有的行政法文件将保护公民、法人和其他组织的合法权益排在第一位，有的行政法文件则将行政主体有效行使行政职权排在第一位；而有些将行政权行使的科学化、民主化排在提高行政效率前面，有些则将二者的关系作了颠倒。再如，公平、公开、公正是行政法中的三大理念，尤其是行政执法中的三大理念，这三大理念究竟如何排序也是值得注意的。而且，行政法治的理念涉及行政法治的精神，涉及行政法治的重要价值选择，这些排序都不可以任意为之。

从部门法的规范性而言，前与后应当保持一致，不同部门的行政执法应当保持一致，不同地方的行政执法应当保持一致。基于此，行政法治理念层次上的排序和分明是必须的和必要的，而在目前这种欠缺层次感的情形下，我们便可以认为行政法治理念在行政法治中具有结构性的瑕疵。

（四）行政法治理念与行政法治其他问题的关系尚未厘清

行政法治理念在行政法治中的地位包括内在和外在两个基本范畴，作为内在的行政法治理念，它与行政法和行政法治这个事物本身紧紧地勾连在一起。行政法治理念揭示了行政法治的本质特征，体现了行政法治的精髓，框定了行政法治的时代精神，甚至牵扯到行政法治的未来和它的发展脉络等。而对于外在的行政法治理念，其与行政法治中其他概念的关系是重要的分析进路。例如，行政法治理念与行政法治指导思想的关系，与行政法治所要实现的目标的关系，与行政法治思维的关系，与国家对行政法治基本要求的关系，与行政立法的关系，与行政执法的关系等。

上述问题属于行政法学的理论范畴，是行政法学界应当予以回答的问题，也是制定《行政法典总则》必须首先从理论上予以澄清的问题。然而，上述问题更是一个行政法治实践问题，尤其行政法治理念的外在方面。例如，行政法治理念是不是可以作为行政法的指导思想，或者反过来说，行政法治的指导思想是不是可以视为行政法治的理念？这需要法律条文予以框定，而不能仅仅留下学术的遐想。尤其行政法治理念与行政法治思维，与行政法治的基本原则，与行政法治的基本要求都要作出明确规定，将二者的关系作出具体的表述。而行政立法和行政执法要以国家已经确立好的行政法治理念为核心意涵，无须论证。事实上，我国目前一些地方制定的有关行政程序规则已经涉及行政执法和行政法治理念的关系。例如，《湖南省行政程序规定》第63条和《河南省行政执法条例》第5条的规定等。上述关于行政法治理念与其他问题的关系在我国目前行政法治中的规定都较为混乱，这既淡化了行政法治理念的价值，也使得行政法治中的其他问题缺失了方位和方向。

三、《行政法典总则》

整合法治理念的优势

（一）法律位阶上的优势

行政法治理念是行政法这一部门法的核心问题，毫无疑问，行政法治理念在行政法治中的排位要高于行政法原则。因此，行政法治理念在行政法中的体现就应当有非常高的法律位阶。除了宪法之外，目前行政法治理念集中规定在行政规范性文件之中，这使得行政法治理念在行政法治中的地位大大降低。我国《立法法》对法律位阶作了相对严格的划分，依据《立法法》第8条法律保留原则的规定，刑事立法、民事立法，还有一些相对重要的立法都保留在法律层面。质而言之，刑事立法和民事立法基本上没有上下位法的区分，而行政法从上到下排列了至少有5个位阶，即宪法中的行政法、法律层面的行政法、行政法规、地方性法规和政府规章。越是下位的行政法规范越具有实施的内容，而这些相对下位的行政法规范是不能够对行政法治理念作出独立规定的，它们既没有必要作出这样的规定，更没有资格和能力作出这样的规定，这便顺理成章地要求相关的上位法对行政法治理念作出规定。

目前，我国《宪法》已经规定了一部分行政法治理念，但宪法的规定更加宏观，更加具有纲领性和概括性，一些相对具体的行政法治理念在宪法规范中体现并不一定妥当。另外，《行政处罚法》《行政许可法》和《行政诉讼法》，以及相关行政组织法中有一些行政法治理念的规定，但它们是行政法中的部类性规范，仅仅调整和规制行政法中的一个特定事项。这些行政法典则规定行政法治理念也并不合适，因为它们缺乏抽象性、普遍性和概括性。《行政法典总则》是对行政法治理念进行规定的最好选择，因为它是行政法律部门的最高规范，对行政法中相关精神、相关精髓作出提炼，顺理成章。

（二）概念表述上的优势

如前所述，行政法治理念在我国目前的行政法文件中还没有形成统一的概念，行政法治理念的界定在行政法文件中还是一个空白，我们通过《行政法典总则》弥补这个空白应当是一个很好的路径。如何对每一个具体的行政法治理念进行表述是一个非常讲究的问题，例如，行政执法中的人民性，行政法治中行政主体对行政相对人权利的保护，行政法治约束和规范行政权的行使，行政主体要提高行政效率，行政法治的实施要走协商治理的道路等。这些内容分散于相关的行政法文件乃至于党的政策之中，而且在不同的场合，不同的文件对它们的表述有所不同。以行政主体提高行政效率为例，有些文件中的表述将效能与效率混用；而有些文件表述为行政主体要提高行政效能；还有一些文件则表述为行政主体必须实现程序简约；一些党的文件则明确提出反对官僚主义和形式主义，提出不要过度留痕，不要过多的行政检查，不要召开过多的会议，这实质上都与行政效能有关。

通过《行政法典总则》进行表述，既能够形成一个统一的概念，又能够使诸多概念更加完整。《行政法典总则》可以将形成共识的、具有科学内涵的行政法治理念进行统一的、规范化的表述。

（三）功能定位上的优势

日本行政法学家在探讨行政法的基本原理时，认为“所谓法治主义，是指依法确保国家权力的客观、合理行使，从而达到保障国民权利利益的目的。这里所讲的‘法’，行政法中是指成文法，首先会浮上心头的，就是作为法治主义的一种形态的‘依法行政的原理’等概念所示的‘法律’。因为法律作为由国民代表构成的议会所制定的规范，在对影响到国民权利利益的行政活动的必要性有无及其要件等中表明国民的共同意志的同时，还代表着对于行政活动的‘国民的同意’的拟制。”可见，在行政法治之上还存在着更高层次的、制约行政法治的东西，这就是行政法治理念。在行政法治体系中，行政法治理念究竟扮演什么角色，我们必须对其功能做出相应的定位。

行政法治是一个庞大的体系，这个体系中包含着一系列的概念和具体制度。例如，行政法教科书中常常提到的行政法渊源、行政法原则、行政法关系、行政执法、行政组织、行政程序、行政救济、行政监督的概念等，对于一个完整的行政法治体系而言，它们是不可或缺的。从实在法的角度讲，诸多行政法文件中提到了行政法治的指导思想，行政法治的基本要求，行政法治所要达到的目标。还有学理上谈到的行政法治的价值及其定位，行政法的模式等。这些既丰富了行政法学研究，也丰富了行政法现象，但它们目前在行政法治体系中还处于较为分散的状态。行政法治理念与上述这些复杂而多样的行政法概念究竟是什么关系，与行政法原则、行政法治的目标、行政法制度是什么关系等尚须厘清。其中，有些概念及其关系是学理上的，如行政法治理念与行政法治精神的关系，有些概念及其关系则是非常具体和规范的，如行政法治理念与行政法基本原则的关系。

《行政法典总则》必然会涉及上述相关概念，涉及行政法原则、行政法指导思想和行政法治理念的表述。当然，我们要强调的是，《行政法典总则》不能仅仅表述这些概念，更要将诸概念之间的关系厘清，尤其要将行政法治理念与上述提到的这些概念的关系厘清。厘清诸种关系的过程，实际上就是对行政法治理念进行了功能定位。

（四）价值引领上的优势

行政法的价值问题是行政法学研究中的基本问题之一。众所周知，20世纪90年代初，行政法的平衡论诞生以后，行政法学理论基础的研究一时成了行政法学研究中的主流。行政法学中传统的控权论和管理论备受关注，继而产生了诸多新的有关行政法理论基础的理论体系，如服务论、人民政府论、公共利益本位论等。每一个有关行政法理论基础的体系，或者对行政法理论基础的表述都代表了行政法中的一种价值取向。传统的控权论所代表的是行政法治对行政权控制的价值，而传统的管理论则体现了行政权威的价值。“国家行政机关的行政行为，有国家强制力作保证。义务人违反行政法义务的时候，国家行政机关可以依法强制执行或追究行政责任。”当时影响较大的平衡论则要求行政法在行政主体和行政相对人之间找到一种平衡，体现行政法对诸方面利益的兼顾，实现权利和权力的平衡，兼顾其他公共利益便是平衡论的价值选择。而人民政府论则强调我们的政府要与人民保持价值上的一致，认为政府来源于人民，服务于人民等。服务论则强调政府行政系统的服务属性，认为行政系统提供公共服务是行政系统最基本的价值选择。

上述行政法理论基础极其分散乃至于碎片化，其对行政法治进行什么样的价值引领，并不明晰。社会主义法治理念的形成为行政法治的价值引领确立了大的原则，然而，在新的历史时期，行政法治应当有哪些具体的价值引领，还需要在行政法治体系中进行构建。《行政法典总则》对行政法治理念的整合可以起到价值引领的作用，而通过这样的价值引领也可以给上述复杂的，至今还在讨论的行政法理论基础的研究画上一个休止符。

（五）集中规定上的优势

本文第一部分已经非常明晰地分析了行政法治理念在我国行政法文件中的分布状况，通过笔者的粗略研究就可以看出，目前行政法治理念至少分布在4个层次的行政法文件或者法律文件之中。这使得行政法治理念在我国目前呈现为：

1.个别化。每一个行政法治理念都是一个个别化的东西，它们只涉及自身的内容及其构型，而没有与其他理念对接和契合。

2.分散化。目前的行政法治理念分散在不同的行政法文件、不同的行政法典之中，甚至在不同的行政管理领域，以及不同地方的行政管理领域之中。行政法治理念的分散化是行政法治理念在行政法中结构性瑕疵的重要表现，这样的分散规定，使一些能够成为行政法治理念的东西并没有取得行政法治理念的地位。而一些地方的行政法治文件即便包容了好的行政法治理念，但它们仅仅在一个地方起作用，所以将它们作为我国行政法治的理念也是说不过去的。

3.碎片化。行政法治理念应当是一个整体，就好像社会主义法治理念是一个整体一样，而目前的行政法治理念除了在个别行政法文件集中规定以外，并没有得到统一的阐释和规定。且目前集中规定的行政法治理念并不周延，它们有些侧重于内部行政法，如提高行政效率，反对官僚主义；有些则侧重于外部行政法，如行政法治中的行政公开。

作为行政法治理念而论，其不能够有任何程度上的偏失。通过《行政法典总则》可以将目前这种个别化、分散化、碎片化的行政法治理念予以集中规定，使那些还不能够成为行政法治理念的内容不再体现于《行政法典总则》之中。此外，还可以将当下存在于地方立法或者部门行政立法中，但又具有较高价值的行政法治理念予以确认。

四、应当入典的若干行政法治理念

上文已经厘清了《行政法典总则》体现行政法治理念的必要性和优势，也对我国行政法治理念的状况做了初步梳理。那么，究竟哪些行政法治理念可以写入《行政法典总则》呢？根据新颁布的《纲要（2021—2025年）》关于新的历史时代法治政府建设的顶层设计和具体要求，以及宪法法律和相关规范性文件的规定，笔者认为，下列若干方面应当作为《行政法典总则》中行政法法治理念的选项。

（一）法治政府与法治国家、法治社会建设一体化的理念

前不久，我国颁布了《法治中国建设实施纲要》和《法治社会建设实施纲要》，它们分别对法治中国建设中的若干重大问题作了规定，对法治社会建设中的重大问题和具体问题作了规定。而新颁布的《纲要（2021—2025年）》补充了上述两个有关法治建设的文件。这三个纲要实质上将法治国家、法治政府和法治社会建设作了一体化的处理。

根据这一处理，法治政府建设不是孤立的，它与法治国家、法治社会存在着严密的逻辑关系。法治社会是法治政府建设的客观基础，同时，法治政府建设也能在法治社会建设中发挥重要作用。而法治国家则是法治政府和法治社会建设的最高境界，是法治国家建设的范畴和理性化的工具。《行政法典总则》要有这样的大视野，要能够承载法治国家和法治社会建设对法治政府建设的要求。基于此，《行政法典总则》第一个层次的行政法治理念就应当是法治政府与法治国家和法治社会一体化的理念。该理念在我国有着完整的表述，我们可以原封不动地将其写入《行政法典总则》之中。

（二）法定职责必须为，法无授权不可为的理念

《纲要（2021—2025年）》规定：“坚持法定职责必须为、法无授权不可为，着力实现政府职能深刻转变。”该规定是对新的历史时代政府职能及其体系化的科学表述，它有着非常深刻的理论逻辑。在传统行政法治中，在行政高权的作用下，行政相对人要获得权利和利益，必须通过诸如行政许可或者其他形式的政府行为才可以为之。而在新的历史条件下，政府行政权与行政相对人的私权的关系趋于理性化。在绝大多数情形下，行政相对人的权利以及行政相对人的行为方式有着较大的自主空间，只有当法律明文限制时，行政相对人才需要通过行政行为实现这样的权利。而行政主体对行政相对人权利的限制也必须有实在法上依据，不能简单地用行政高权予以干预。

这个变化在我国行政法治中有着深刻的制度价值，深刻的法治属性。这是一个深层次的理念，在这一理念下，行政系统在行政执法中实行负面清单、权力清单和责任清单等。换言之，这三个清单的形成就是法定职责必须为、法无授权不可为的逻辑演绎。《纲要（2021—2025年）》将其明确化也是对新的历史时代政府职能规范化和合法化的进一步强调。这不是一个权宜之计，它必然会贯穿于我国未来行政法治的全过程，贯穿于未来政府职能构型的全过程。所以，这可以作为第二个层次的法治理念写入《行政法典总则》。

（三）给付行政的理念

关于给付行政，中共十九大报告有这样的表述：“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”这是对新的历史时代我国行政法治的价值和本质属性的揭示。尽管它所使用的是服务型政府，以及拓展和强化政府服务职能的属性这样更具有中性的概念，但是服务型政府在行政法治中体现为给付行政，即“行政机关借由提供一定给付的行为来改善人民在社会生活中的生存环境与条件者。故给付行政之重点为‘保障’与‘生存照顾’。”由此可见，给付行政是行政法发展的一个较高的历史阶段，它与管制行政、契约行政等相区别。

管制行政所强调的是政府的社会控制功能，而契约行政则强调以契约的形式将政府职能体现出来。与之相比，给付行政要求行政系统在行政法治中要有主动精神，就是主动面对行政相对人，要有提供利益的冲动，为行政相对人和其他社会主体创造利益，带来物质和精神方面的实惠。在一些法治发达国家，行政法中的给付行政已经是一个常态。给付行政与现代福利国家是相辅相成的，就是在国家经济积累比较殷实的背景下，必然催生给付行政。在新的历史时代下，“我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。解决这个基本矛盾的方法之一就是行政系统要充分体现给付精神及其服务意识。这是未来我国行政法治的题中之义，当然应当在《行政法典总则》中作出规定。

（四）行政协商治理的理念

协商民主是我国民主制度与其他民主制度的区别之一，协商民主既可以有政治协商的视角，也可以有行政法治的视角。从政治视角上讲，它是我国政治制度的基本构型；而从行政法视角讲，它是行政法治的新模式。其是在行政法治中实现公权与私权相互交融，实现行政主体与行政相对人相互协商的新的治理机制。法治发达国家的行政法，已经有公与私的合作治理。由于将私方当事人引入行政法中，使得行政法形成了一个全新景象，有人将这种新的景象称为“新行政法”。

在公私合作治理中，已经有诸多的领域、诸多的政策导向。例如，我国在公共服务领域、公共设施建设领域、环境保护领域、特种行业管理等领域都有公私合作治理的行政规范性文件。行政协商治理在我国行政法治中不可逆转，通过协商治理会体现诸多方面的优势，例如，可以缓和行政主体与行政相对人的矛盾，节省行政成本，提高行政效率等。行政协商治理一旦写入《行政法典总则》中，它就天然涵盖了行政的私权让渡，提高行政效率，行政程序简约等诸多具体的行政法治理念。

（五）行政治理数据化的理念

“十四五”规划对我国未来社会治理中的数字化问题做了专篇规定，要求：“迎接数字时代，激活数据要素潜能，推进网络强国建设，加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式改革。”关于数字治理问题，“十四五”规划提出了若干新的数字化理念，如云计算、大数据、物联网、工业互联网、区块链、人工智能、虚拟现实和增强现实等。在数字与政府建设和政府治理的关系中，强调了加强公共数据开放共享，推动政务信息化共建共用，提高数字化政务服务效能等。例如，关于政务信息化共建共用，就有这样的规定：“加大政务信息化建设统筹力度，健全政务信息化项目清单，持续深化政务信息系统整合，布局建设执政能力、依法治国、经济治理、市场监管、公共安全、生态环境等重大信息系统，提升跨部门协同治理能力。完善国家电子政务网络，集约建设政务云平台和数据中心体系，推进政务信息系统云迁移。加强政务信息化建设快速迭代，增强政务信息系统快速部署能力和弹性扩展能力。”

该纲要不仅规定了未来政府治理中行政系统与数据的关系，而且要求行政系统要营造良好的数字生态，要在各个治理领域大量吸收相关的数据。这实质上是对大数据时代行政法治的一个回应，该回应改变了我国传统行政法及行政法治中仅仅侧重于定性而忽视定量的状况。换言之，大数据时代行政法治要将定性和定量有机结合，强调数字化治理使行政法治更加完善，更加能够体现行政法的新的时代精神。基于此，行政治理数据化应当作为一个理念写入《行政法典总则》。这是《行政法典总则》中有关行政法治理念的一个较新的内容。

（六）行政紧急处置科学化的理念

《纲要（2021—2025年）》将突发事件的应对、预防、处置等作为一个部分作了系统规定。这些内容涉及突发事件应对制度，突发事件依法处置的能力，突发事件应对中的社会参与等诸多方面，大大拓展了法治政府建设的内涵。《纲要（2015—2020年）》关于突发事件应对仅有一句话的规定：“提高公共突发事件防范处置和防灾救灾减灾能力。”这个规定是相当单薄的，与新的纲要无法同日而语。

随着2020年新冠肺炎疫情的发生和蔓延，以及其他公共安全事件的发生，政府治理中突发事件的应对已经成为一种常态，而通过什么样的方法应对突发事件是未来行政法治建设必须解决的问题。传统上，突发事件的应对几乎都是临时行为，具有行为上的短期效果，这显然违反了突发事件应对中科学性和常态化的要求。所以，《行政法典总则》应当将突发事件的应对作为一种常态，同时也必须作出科学化的选择，通过技术手段，严格的标准以及大数据的运用，应对和处置突发事件。《纲要（2021—2025年）》关于突发事件应对的科学性有这样的规定：“加强突发事件监测预警、信息报告、应急响应、恢复重建、调查评估等机制建设。健全突发事件应对征收、征用、救助、补偿制度，规范相关审批、实施程序和救济途径。完善特大城市风险治理机制，增强风险管控能力。健全规范应急处置收集、使用个人信息机制制度。切实保护公民个人信息。”当然，这些规定既有具体的科学内涵，同时又有一些制度举措，在《行政法典总则》中不可以予以照搬，但可以概括规定。

五、《行政法典总则》

整合行政法治理念的立法技术

（一）使其成为一个整体

行政法治理念是《行政法典总则》制定所涉及的首要问题，《行政法典总则》应当开宗明义对行政法治理念作出表述。本文第一部分已经分析了我国行政法治理念在立法技术中的现状，它分散于不同的法律文件和党的文件之中。分散的立法技术使得目前的行政法治理念还存在碎片化的倾向，这样的碎片化使行政法治理念有可能存在内在的不自恰、重合乃至冲突等问题。《行政法典总则》制定要将分散的、碎片化的行政法治理念整合为一个整体，使行政法治理念本身就有一个完整的体系，而不存在行政法治理念与行政法其他现象之间的争议，不存在行政法治理念内部之间的不和谐，不存在行政法治理念在表述中的重合与交织。

在行政法治中，平等是一个理念，该理念被人们普遍认可；公平似乎也是一个理念，该理念同样被普遍认可。在具体的概念解读中，平等与公平的概念却非常相近，在有些语境下，平等与公平的概念似乎是同一的或者同质的。如果我们对行政法治理念作整体化的处理，就会将这些似是而非的理念表述予以统一，将两个难以界分的概念作出合理选择。比如，我们可以在行政法治理念中选择公平的理念，而将平等作为行政法其他范畴的问题。行政法治理念的整体性是《行政法典总则》后续问题处理的关键环节，如果在理念表述上没有整体性，那行政法原则、行政法其他制度的表述也必然会存在冲突或者重合。这是《行政法典总则》整合行政法治理念的最重要的立法技术。

（二）使其具有普遍意义

行政法治理念是行政法体系顶端的问题，它与行政法的指导思想、行政法的基本原则等相似，对整个行政法治体系起着统摄作用。顶端的问题当然应当作出顶端化的处理，赋予其普遍意义。在行政法典体系中有很多的板块，如行政组织法的板块，行政程序法的板块，行政救济法的板块和部门行政法的板块等。还可以从另一个角度讲，有行政决策的板块，有行政立法的板块，有行政执法的板块，有行政司法的板块，有行政守法的板块等。而后一个板块构型更像是行政法的运行逻辑，从决策到立法，到司法再到守法，它们在行政法的动态逻辑中处于不同的阶段，处于不同的环节。行政法治理念在每一个行政法治的板块中都能找到印痕，在每一个行政法治的动态逻辑中都有它的影子。换言之，行政法治理念是对行政法板块和行政法动态逻辑的高度抽象和高度概括。如果某一个理念仅仅在行政法治的一个特定板块中存在，或者在特定环节中具有价值，而离开了这个板块，离开了这个环节就失去了它作为行政法治理念的色彩，那这样的理念就不能够被认为是行政法治理念。

在行政法典制定的表述中要尽可能将枝节性的、局部性的理念剔除出去。如在行政执法中就有一个非常重要的理念，就是行政主体要充分尊重行政相对人对陈述权和申辩权的行使，而听取陈述和申辩还不能够抽象为法治理念，在立法技术上就应当将这样的理念与行政法治理念本身予以区分。总之，行政法治理念在《行政法典总则》中的表述要尽可能抽象，尽可能具有普遍意义，这也是促成行政法体系整体化所必需的。

（三）使其表述趋向周延

行政法是一个社会现象，无论在哪一个主权国家，无论在哪一个法系中都应当具有共同的话语。这并不是说全球存在着具有普世性的行政法定义，而是行政法无论在哪一个国家，其功能都在于规范政府行政权，都在于对行政权的行使提供规则，都在于让行政权的行使和运作具有相应的程序规则。笔者注意到，很多国家在行政法立法中，有时候一哄而起，同时在一个特定的时间段内制定相同领域的行政法规范，这实质上印证了行政法不以法系和国别为转移的特性，印证了行政法有着其内在规定性的特性。行政法的内在规定性要求行政法治理念或者行政法的一些基本问题的含义应当相对确定，即是说，一个行政法治理念的表述应当趋向周延。例如，法治发达国家行政法中的正当程序、自然公正、公权让渡等理念在概念的构成上具有相应的科学性，所以它才被绝大多数国家认可。

目前，我国由于没有形成统一的行政法治理念的表述，使得一些具有法治理念的概念在不同的场合有不同的解读，在不同的执法案件中有不同的解读。如果一个理念在法治实践中有多种解读的话，该理念就存在巨大的争议。所以，在《行政法典总则》的制定中，我们要将理念的周延性或者趋向周延性作为一个立法技术，这要求我们对行政法治理念的选择一定要精准，一定要符合《宪法》和《立法法》的相关规定。理念表述的周延与否，直接关系到行政法典的质量，因为理念的不周延会使得行政法内部存在一定程度的张力，而这样的张力最终会影响行政法体系功能的发挥。

（四）使其具有时代精神

纵观法治发达国家的行政法，不难发现，行政法作为一个客观事物，作为一个社会现象，随着社会的发展而发展，社会变迁往往会引起行政法的发展和变化。以英国行政法的发展为例，其经过了若干历史阶段，从早期的守夜人阶段到当代的行政契约化阶段，有着一定的历史沿革。而在每一个历史阶段，行政法的相关理念都与特定的时代精神联系在一起，例如，红灯理论时代的英国行政法就以控权作为最高理念，“红灯理论源于19世纪自由放任（管理最少的国家）政治理论的传统，体现的是对政府权力根深蒂固的怀疑和把国家介入公民个人权利（尤其是财产权）降到最低的欲求”。而绿灯时代的行政法治理念就强调行政法的给付精神，“绿灯理论的视角源于一种更为积极，很大程度上是社会民主的国家观，它内在地要求把政治和社会背景引入法律之中，本质是由功利主义传统派生出来的立场，而功利主义的道德律令是通过平等式和改良式的社会改革满足最大多数人的利益”。而契约时代的行政法则以行政诚信为基本理念。

我国《行政法典总则》在理念的表述上应当强调行政法治的时代精神。例如，在治理体系和治理能力现代化之下，行政系统在社会治理中发挥作用，要为公众提供充分的公共服务。在理念的选择上，我们就要对此有充分的考虑，而不能将2004年《实施纲要》中的相关理念予以照搬。这也从一个侧面提醒我们，《行政法典总则》的制定并非易事，仅就行政法治理念在《行政法典总则》中如何体现，就需要做很大的文章。

（五）使其与行政法原则等正当衔接

如前文所述，我国一些规范性文件涉及行政法的指导思想、目标，行政法治的基本要求、基本原则，转变政府职能，深化行政体制改革等一系列行政法治的基本问题，但诸多概念的内涵没有厘清。例如，在《实施纲要》中有关行政法的指导思想与基本原则的关系就没有很好地进行表述，基本原则和基本要求之间也没有合理区分，其将合法行政、合理行政等传统上属于行政法原则的问题归入行政法的基本要求之下。

基于此，笔者认为，在《行政法典总则》制定中，这些问题都不能回避，任何一个基本概念都要有严格的区分。行政法治理念是行政法治顶端的问题，仅次于行政法的指导思想，但要高于行政法的基本原则，更高于行政法治的基本要求。行政法指导思想居于行政法要素的最顶端，是最为抽象的要素，指导思想往往可以覆盖不同的部门法。行政法治理念居于第二位，也是相对抽象的要素，它与指导思想的区别在于区分不同的部门法，也就是说，行政法与其他部门法相比，有其特殊的法治理念。而行政法基本原则应当是排在第三位的要素，其具体内涵在学界基本形成共识，它与行政法治理念的区别在于相对稳定，内涵相对固化。正因为如此，原则往往需要在法治理念指导下不断变迁，与时俱进。而规则是体现行政法中主体之间具体权利义务关系的要素，与上述这些相对抽象的要素容易区分。这些要素之间的关系都必须在《行政法典总则》中予以体现。