我国行政法典编纂的重要历程与新思路新展望

罗冠男

（中国政法大学法律史学研究院副教授）

[摘 要]：从废除国民党“六法全书”开始，我国行政法典的编纂经过了片断式立法阶段、程序法先行阶段以及遭遇程序法法典化瓶颈的历程，目前学界对行政法典编纂又开始了新一轮的热烈讨论和呼吁。新中国成立初期的片断式立法是在尚未搭建社会主义法制体系时期实用主义的选择；而伴随着新“六法体系”的提出和政治上的推动力，却由于国家的法治实践经验不足，学界的理论准备亦有限，法典化的初次尝试受挫，但是这一阶段充分体现了我国在立法上的智慧，走出了程序法先行的独特路径；行政法法典化的瓶颈则出现在法治建设的实践经验尚不充分的情境下，即使政治力量也不能强行推进。行政法学界在法典化的过程中发挥了非常重要的理论准备和实际推动作用。从我国行政法编纂的历史进程可以发现，行政法的法典化需要政治力量的重视和推动、国家法治实践的需求和经验积累、学界的理论准备，三者缺一不可，而这三个方面又是相互联系和相互作用的。目前，学界提出了行政法法典编纂的新思路。伴随着改革的深入和法治建设的推进，当各方面的条件都具备，行政法典编纂之梦就可能成为现实。

[关键词]：法典编纂，行政法典，行政程序法，行政法总则

前 言

我国自古就有行政法成文化编纂的传统，《唐六典》三十卷是中国历史上第一部较为系统的行政法典，之后历代都有行政法典的编纂。进入近现代，我国作为大陆法系的成员，一直有对成文法典的执念和追求。随着当下民法典编纂的浪潮，行政法典的编纂也在学界热议。这已经不是我国第一次提出编纂行政法典。自废除国民党“六法全书”以来，我国的行政立法至少经历了三个阶段的尝试，取得了一定成果，但尚未实现行政法典编纂的梦想。而我国行政法典编纂的历史经验则说明行政法典编纂需要具备的条件主要包括政治力量的重视和推动、国家法治实践的需求和经验积累以及学界的理论准备，三者缺一不可。

一、我国行政法编纂的历史进程

（一）国民党“六法全书”的废除：我国行政法发展的新起点

新中国法制建设的起点从废除国民党的“六法全书”开始。广义上的“六法全书”包括宪法、民法、刑法、行政法、民事诉讼法、刑事诉讼法为主的所有法律。其中行政法的内容，并未形成统一的行政法典，但将分散的行政法规按门类进行了汇编，构成了相对完备的行政法规的体系，包含《诉愿法》《行政诉讼法》《行政诉讼费条例》《行政法院组织法》等内容。

1949年2月22日，中共中央发出《关于废除国民党的六法全书与确定解放区司法原则的指示》，即“二月指示”，明确要求“在无产阶级领导的工农联盟为主体的人民民主专政的政权下，国民党的六法全书应该废除，人民的司法工作不能再以国民党的六法全书为依据”。这是废除国民党“六法全书”的标志性宣言。1949年3月31日，华北人民政府发出《废除国民党的六法全书及其一切反动法律》的通知，再次明确各级人民政法司法裁判不得引用“六法全书”。

“六法全书”中的行政法内容，随着旧政权的消亡失去了效力，这为新中国重新构建行政法体系提供了机会。不可否认的是，“六法全书”背后的学理具有一定延续性。民国时期的行政法学基本上学习的是日本的学说，继承的是大陆法系的传统。“中国行政法学在她的婴幼年时期对日本法的继受，塑造了它大陆法的基本骨架。在‘旧法学’被社会主义革命的洪流冲走之前，通过对日本法学的继受，行政法学的理论框架和概念体系已经基本奠定。”

“六法全书”本身体现出来的法律规范化、体系化和理性化是值得肯定的，而其背后的学说理论，也具有持续的积极意义 。但毋庸置疑的是，废除国民党“六法全书”以及“伪法统”具有历史必然性和历史正当性 。国民党“六法全书”的废除，不但具有政治上的重要宣示意义，同时使新中国摆脱了旧有法制的束缚，可以按照新的政治形态和国家形态来设计和维护新的法律关系，是新中国法制发展的历史开端，也成为我国行政法发展的新起点。

（二）新中国成立初期的片断式行政立法：特定情境下的实用主义选择

新中国成立后，我国面临着社会主义法制建设的紧迫任务。为了稳定社会秩序、巩固革命成果，进行了大规范的快速立法，其中行政法是非常重要的内容。

在1954年立宪前，围绕《共同纲领》《中国人民政治协商会议组织法》和《中央人民政府组织法》，中央通过了《大行政区人民政府委员会组织通则》《政务院及所属各机关组织通则》等行政组织法，其中《中央人民政府组织法》被认为是当时的行政组织法典。为了巩固政权和稳定社会秩序，在刑法出台前，多用行政处罚来代替刑事处罚，为此颁布了一系列行政条例，例如《惩治反革命条例》《管制反革命暂行办法》《惩治土匪暂行条例》《城市治安条例》《农村治安条例》等；为了恢复和发展国民经济，稳定经济秩序，制定了《全国税政实施要则》《妨碍国家货币治罪条例》《禁止国家货币出入境办法》《私营企业暂行条例》《惩治贪污条例》《关于处理贪污、浪费及克服官僚主义错误的若干规定》等行政法规。

在1954年宪法出台前，因为尚没有明确的立法机关，只好制定大量的行政法规来适应社会的需要，如条例、办法等。其目的是为了回应社会现实，巩固胜利成果，维护新生政权，同时还出现了用行政手段来解决民事和刑事问题的现象。

1954年，《中华人民共和国宪法》颁布后，全国人大兼具权力机关和立法机关双重身份，在1954年至1958年间，全国人大通过了全国人大、国务院、法院、检察院以及地方人大政府的组织法、兵役法以及一系列重要决议。1955年全国人大通过《关于授权常务委员会制定单行法规的决议》，规定“随着社会主义建设和社会主义改造事业的进展，国家急需制定各项法律，以适应国家建设和国家工作的要求。在全国人民代表大会闭会期间，有些部分性质的法律，不可避免地急需常务委员会通过施行。为此……授权常务委员会依照宪法的精神、根据实际的需要，适时地制定部分性质的法律，即单行法规”。于是在1955年之后，全国人大通过的法律屈指可数，出现了大量的全国人大常委会法令和决定。在此期间，全国人大常委会先后通过了《逮捕拘留条例》《城市街道办事处组织条例》《城市居民委员会组织条例》《公安派出所组织条例》《治安管理处罚条例》等行政法规。

由此可见，在宪法颁布后，有关的行政法规主要依靠人大常委会制定，其目的是为了稳定社会秩序、适应社会需要，因此缺乏规划性和体系性。新中国初期的立法活动被认为是“需求—供给模式”的“应激式立法”。行政立法也是如此。

虽然董必武在1949年6月的“中国新法学研究会发起人大会”闭幕讲话中提出了“共同努力建设新法律的完整体系”的目标，但事实上，社会主义法制建设的体系尚未开始搭建；法治实践刚刚起步，不久后就遭遇挫折和停顿；行政法学理论在遭遇断裂之后尚未恢复。为了应对国家治理和社会稳定的需求，只能在行政法领域因事设法，进行片断式立法，普遍位阶较低，无暇顾及体系性，这是在当时的特定情境下作出的实用主义选择。

（三）行政法法典化的初次尝试：“新六法体系”的提出和程序法先行的独特路径

党的十一届三中全会之后，我国的立法工作和法治建设开始取得重大成就。1978年12月，邓小平在党的十一届三中全会前召开的中央工作会议上的讲话中指出：“应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律，例如工厂法、人民公社法、森林法、草原法、环境保护法、劳动法、外国人投资法等等。” 为了加快立法，他又指出：“修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待‘成套设备’。总之，有比没有好，快搞比慢搞好。” 邓小平不但指出了立法的重要性和紧迫性，而且明确提出可以单行立法先行，不必过分强调体系性。

1979年五届全国人大二次会议审议通过了改革开放后的首批重要法律，包括《刑法》《刑事诉讼法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》等。

新中国成立后法典编纂集中在民法和刑法领域。以民法典的编纂为例，全国人大法制委员会成立了“民法起草小组”，该小组到1980年完成了民法典的“试拟稿”，包括总则、财产所有权、合同、劳动报酬和奖励、损害责任、财产继承共六编，到1982年完成了民法草案的修改四稿。但是当时的草案差强人意，立法者很快意识到“由于民法牵涉范围很广泛，很复杂，经济体制改革刚开始，我们还缺乏经验，制定完整的民法典的条件还不成熟，只好先将那些急需的、比较成熟的部分，制定单行法”。民法典编纂告一段落，转而先制定包括《民法通则》在内的民事单行法。

民法典和刑法典的编纂都未取得理想的成果。在上世纪80年代，又掀起了以行政法典为中心的新法典化浪潮。1986年10月，在《民法通则》颁行大约半年之后，在全国人大法律委员会顾问陶希晋先生的倡导和组织下，法工委领导的行政立法研究组正式成立。陶希晋先生提出：“我们有了刑法、刑诉、民法、民诉，接着应该制定行政法和行政诉讼法。” 行政立法研究组以陶希晋先生为顾问，以江平先生为组长，“不仅包括了立法部门、学术界和实务界的精英，更是囊括了彼时中国行政法学研究的精华，被赋予直接影响立法进程的功能和责任” 。这意味着立法者开始意识到，片断式的行政立法已经不能满足国家运转和社会治理的需要，开始转向尝试行政法系统化的编纂。

陶希晋先生提出了起草行政法典的必要性和思路：“诚然我国行政法数量很多，但是相当混乱，没有统一的原则和结构，彼此间重复、矛盾现象相当严重，原因就是缺乏系统的、全面的整理；特别是至今还没有一个总纲，就是说缺少一个作为基本法的行政法。所以，在改革中我们要抓紧时间制定行政法，制定一切单行行政法规所应共同遵循的基本原则，以便更好地指导单行的行政法规的制定和整理，使我国的社会主义行政法有纲有目，构成一个严密的独立的法律部门。”可见，当时的编纂思路是先制定出一个类似于《民法通则》的行政法典框架，再慢慢进行补充和完善。当时以应松年先生为代表的学者提出了行政基本法草案，但是却始终停留在讨论阶段。“因社会条件和立法技术均不成熟，这一探索并不成功。”

在1987年4月召开的“纪念民法通则颁布一周年的座谈会”上，陶希晋先生提出“新中国成立快40年了，我们还没有建立自己的法律体系，国民党时期是‘六法’，我们应该是几法呢？”他接着说：“新中国应该建立自己的‘新六法体系’，这就是宪法下面的刑法、刑事诉讼法、民法、民事诉讼法、行政法、行政诉讼法。” 可以看到，从新中国成立废除旧“六法全书”到1987年新中国的立法先锋提出“新六法体系”，我国正式确立了社会主义法制体系搭建的框架和“法典化”的系统目标，早期“不必追求‘成套设备’”的立法思路已经发生了转变，而行政法和行政诉讼法在社会主义法制体系的设计中占有重要位置。

同年，在组长江平教授的倡议下，遇到了困难和挫折的行政法典立法工作开始转向程序法先行。学者在论证了建立我国行政诉讼制度的必要性和可行性之后，主张行政诉讼和民事诉讼、刑事诉讼相互独立，并且借鉴《民事诉讼法》先于《民法通则》出台的立法经验，决定在行政法领域也探索程序法先行的路径。1989年，我国的《行政诉讼法》出台，之后《国家赔偿法》《行政处罚法》也相继出台。行政立法虽然没能实现陶希晋先生提出的以行政基本法为框架完成行政法典的编纂理想，但是立法者充分运用立法智慧，结合我国实际，采取了程序法先行，以程序法倒逼实体法的路径。而以“行政立法研究组”为代表的行政法学者们，在此次行政立法工作中起到了非常重要的作用。

改革开放之初，我国的立法工作和法治建设开始恢复和重新起步，党的十一届三中全会刚刚提出了社会主义法制建设“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的十六字方针，法治实践经验尚不充足。而上世纪80年代我国行政法学的研究也才起步，“当时，法学教育刚刚恢复，法制建设百废待兴” 。陶希晋、王岷灿、张尚梹、龚祥瑞、王名扬、夏书章、陈安明等一批来自不同背景的学者为建立行政法学、加强行政法制奔走呼号 。在这种情况下，行政法学的理论基础研究尚不足以支撑行政法典的编纂。虽然有政治力量的推动和学者的积极参与，但社会的法治经验不足，是当时法典化理想受挫的主要原因。但是，立法者在当时的情况下充分发挥立法智慧，转而采用程序法先行的方式，取得了《行政诉讼法》《国家赔偿法》《行政处罚法》等行政基本法相继出台的成果，走出了我国行政立法的创新性路径。

二、改革开放后行政程序法编纂的曲折历程和瓶颈制约

（一）行政程序法编纂的曲折历程

上世纪80年代行政法典编纂活动的受挫并没有终结这一梦想。学者们在充分思考和借鉴域外经验的基础上，开始将行政法典的编纂梦想从实体法转向程序法。伴随着“依法治国”伟大目标的提出和法治政府的全面建设，人们开始体会到行政程序法的重要意义。正如美国前联邦最高法院大法官克拉克在20世纪50年代就说过：“行政程序法是目前及可预见之未来，在法律领域中最重要的法律。”

1986年中国法学会行政法学研究会第一任总干事张尚骛在“建设具有中国特色的行政法体系学术研讨会”上提出，要加强行政程序和行政诉讼立法工作 。这是行政程序法的概念被首次提出。

2000年前后，行政程序法的立法小高潮来临。2001年10月27日李鹏委员长在全国人大常委会举办的第23次法治讲座时宣布：“要充分发扬民主，广泛深入地开展调查研究，认真总结实施行政处罚法和行政复议法的实践经验，立足国情，借鉴国外行政程序法中的有益做法，争取早日制定一部符合我国国情的完备的行政程序法。”

为此，全国人大常委会法制工作委员会立刻成立了行政立法研究组，着手起草工作，并于2001年12月完成了初稿，在广泛征求实务界、学术界意见的基础上，于2002年6月完成了二稿。用应松年先生的话来说，一部中国行政程序法典已“呼之欲出” 。同时，在2001年、2002年的全国人大和政协“两会”期间，不断有代表和委员对制定行政程序法提出议案和提要。2003年十届全国人大常委会一度将行政程序法列入立法计划，学界也形成了不止一个行政程序法试拟稿。

但是，“呼之欲出”的行政程序法典最终并没有出现。有学者分析此次行政程序法法典化的受挫原因较为复杂，除了社会发展本位与立法限权理念、学者的期望与官方定位之间的巨大落差外，与其自身的名不副实也密切相关。综观域外行政程序立法和我国目前的多部地方行政程序规章，虽然名称为“行政程序法”“行政程序规定”，但其中的很多内容都属于行政实体法范畴 。到底在行政程序法典中是不是只能有行政程序法的内容，引起了立法者和学者的困惑和争论。情况正如德国海德堡大学教授施密特·阿斯曼谈到当年德国的立法情况时所说的：“当年（1976年）德国行政程序法的制定曾是一个呼声极高却又非常困难的立法工作。”

在统一的行政程序法迟迟未能推进的同时，学界又将目光从中央转向地方。试图通过地方行政程序法的法典化“倒逼”统一行政程序法的出台。2008年，地方有关行政程序立法的先行先试在湖南启动，应松年先生亲自推动和参与了这个国内首个行政程序单行法——《湖南省行政程序规定》的制订和出台，可以视为行政程序法法典化的区域性尝试，但是这一经验是否能够成功复制乃至推向全国，还有待观察。

（二）行政程序法编纂遇到的瓶颈制约

2017年《重大行政决策程序暂行条例》征求意见稿发布，并于2019年5月8日公布实施。这在一定程度上可能意味着暂时不会再制定行政程序法。但学者们乐观地认为，可以结合《重大行政决策程序暂行条例》的制定，梳理总结地方行政程序现有规定及相关司法援引规则，先行制定行政程序暂行条例，为制定统一的行政程序法做好准备。目前，行政程序法仍被归入2019年3月十三届全国人大常委会公布的立法规划中的第三类，即立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目，并未提上立法的议事日程 。

关于行政程序法编纂和行政法法典化的关系，有学者认为，行政程序法的法典化不能也不应当和行政法的法典化混为一谈。行政程序法的法典化在技术上是不存在障碍的，也是完全可以做得到的，但行政实体法的法典化到目前为止，其技术障碍无法突破。德国和我国台湾地区的做法与其说是找到了一条实现的途径，不如说在诸法合体的道路上走得更远，看不出在立法技术上有什么先进性。即使实现行政程序法的法典化，也不能认为就此就实现了行政法的法典化 。应松年先生则认为，在行政程序法中规定行政法总则性质的内容，通过行政程序法的法典化，就部分实现了行政法法典化 。长期以来，因为行政法规数量大、涉及面广、层级低、变化快，导致行政实体法的法典化存在操作上的困难，正是意识到这一点，行政法典编纂的尝试才从实体法转向了程序法，而域外也有立法经验证明了其可行性，我国完全可以通过行政程序法的法典化，至少部分实现行政法的法典化。

从上世纪90年代开始，行政法学研究迅速发展，行政法学术团体纷纷成立，大量著作、论文和教科书涌现，国际学术交流频繁。从80年代起步，“经过20年的努力，行政法学不但证明了自己的存在，还显示出强大的活力，并正在成为法学中的一门‘显学’” 。在这一阶段的行政程序法法典化运动中，行政法学界发挥了非常重要的作用，行政法学者不仅积极倡导和推动行政程序法的编纂，而且做了大量的理论论证，提出了具体的立法建议。而行政程序法典陷入僵局的原因，主要是法治实践经验尚不充足。上世纪末开始，“依法治国”才正式确立为国家治理的基本方略，1999年3月“依法治国，建设社会主义法治国家”才载入宪法，虽然存在对行政法法典化的需求，但是法治政府建设还处于探索阶段，运用程序法约束政府权力的实践经验明显不足。2004年3月，国务院才在《政府工作报告》中第一次明确提出了建设“法治政府”的目标，关于“法治政府”的实践尚待全面展开。在这种情况下，即使政治力量也不能强行推进编纂工作，使得这一次法典化的努力陷入僵局。

三、我国行政法典编纂需要的条件分析

从我国行政法编纂的历史进程和遭遇的困难来看，我国行政法典编纂的命题本身具有法治和政治的双重意义，行政法的法典化需要政治力量的重视和推动、国家法治实践经验的需要、学界的理论准备，缺一不可。而这三个方面又是相互联系和相互作用的。

（一）政治力量的重视和推动

我国的政治力量在立法工作和法治建设中一直发挥着主导作用。政治力量在这里指包括政府、执政党机关、国家权力机关、司法机关等在内的国家上层建筑。我国的法治道路在一开始就被称为“政府推进型”，即一国的法治化运动是在国家“上层建筑”的推进下启动和进行的，“政府”是法治化运动的主要动力 。不管是废除国民政府的“旧法统”，还是在新中国的立法活动中，尤其是在社会主义法制体系初建时期，国家政治力量对法律都起着主导和推动作用，“过去近二十年的中国立法，虽然不能说是全部，但至少大部分是源于政府的规划。立法是政府强力推进的结果……先通过立法（主要是法律移植）建构起法治所需要的法律体系，然后再去培育和发展这些法律有效运作的政治、经济、文化条件 。虽然学者提出法治建设要从“政府推进型”向“自然演进型”转变，但是不可否认的是，在我国，立法从来都不只具有法律的意义，也具有政治的意义。每一次法典化运动，都离不开政治力量的推动。

（二）法治经验的扎实积累

行政法的发展是与国家法治实践发展联系在一起的。法治，即法的统治，其精髓在于对权力的制约，在于通过居于至高地位的法律实现对国家权力特别是行政权力的有效制约，以实现保障社会权利的目的。在中国法治化的进程中，过于庞大、集中的政府权力必须得到充分的、有效的监督和控制，行政法就是对行政权力进行制约的有效手段。

新中国成立后，我国的法治建设自20世纪50年代起步，很快在文化大革命时期遭受挫折和停顿。从1978年十一届三中全会开始，法治实践又重新起步和恢复，提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的“十六字方针”；1982年制定新宪法，法治建设走向纵深；从1992年到1996年，为了适应建立市场经济体制，法治建设进入全面发展阶段；1997年中共十五大明确提出了依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略；1999年3月，“依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法；2011年3月，全国人大十一届四次会议宣布：“中国特色社会主义法律体系已经形成”；2012年，党的十八大报告提出了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的“新十六字方针”；2014年10月，专门针对法治问题的十八届四中全会召开，提出“全面推进依法治国”，对建设社会主义法治国家提出新的顶层设计，我国的法治建设进入崭新的阶段。有学者认为，由“十六字方针”向“新十六字方针”的转变，就见证了我国“从建立完善的中国特色社会主义法律体系到建设中国特色社会主义法治体系的转型升级”。

从我国行政法编纂的历史进程来看，我国法治的发展阶段与行政立法、行政法典编纂的发展阶段不谋而和。每一次法治建设走向纵深，都伴随着行政法典编纂的热情和尝试，而每一次行政法典编纂遭遇的困难和挫折，法治实践经验不足都是原因之一。一方面，国家的法治实践需要行政立法的具体化和体系化，另一方面，法治经验的积累，为行政立法和行政法编纂提供素材和内容。同时，行政法立法技术的日益成熟和完备也是法治经验积累的效果之一。

（三）行政法学理论的充分准备

在我国改革开发和法治建设的进程中，法学理论研究和法学学者都要承担起相当的责任。“法学应当关注现实，将自己的关注点与改革开放的聚焦点尽可能接近，要能够对现实问题作出客观描述和说明，对传统理论无法解释和说明的社会现象以及发展目标，通过理论创新作出回应，从而在推动改革开放方面拥有更多话语权，甚至一定程度上能够引领改革开放实践。” 而在国家法治的发展过程中，法学学者也一直发挥着重要的作用。法学学者主要指的是从事法学教学特别是科研的职业者。行政法学界需要为行政立法和行政法典的编纂提供理论基础和动力，行政法学者发挥了重要的作用。首先，他们利用行政法学的专业知识，对行政法学问题进行研究和讨论，提出自己的观点，掀起行政法学研究的热潮，推动行政法学理论的发展和进步，为行政立法和行政法典编纂做理论准备；其次，行政法学者，尤其是权威的行政法学者利用自己的权威和声望，呼吁和推动行政立法以及行政法典编纂的启动；另外，在整个立法和编撰的过程中，行政法学家也积极参与，包括参与立法论证，提出法律草案专家建议稿，对规范性文件合法性审查建议等 。以应松年教授为代表的行政法学者在行政法典编纂的多次尝试中，从以上几个方面都起到了非常重要的推动作用。

政治力量的重视和推动、国家法治的需求和实践经验积累、学界的理论准备这三个方面又是相互联系、相互作用的。政治力量的推动反映了国家法治建设的需求和实践经验的积累，学界的理论发展与国家法治实践相互促进；在法治实践经验不足的情况下，单纯靠政治力量的推动和学者的热情不足以完成行政法典编纂的理想；学界的理论准备为行政法典的编纂提供了理论基础和动力，一些行政法学者在其中发挥了重要的作用。我国行政法典的编纂经过多次尝试尚未成功，归根结底，就是各方面的条件尚未完全成熟。

四、我国行政法典编纂的新思路新展望

（一）行政法典编纂的新思路：编纂行政法总则的提出

本世纪初行政程序法法典化遭遇瓶颈，并没有熄灭行政法学者的法典化梦想。2017年应松年教授重提陶希晋曾经提出的新“六法体系”，他说：“构建新六法体系，当下就差行政法法典了。”并进一步提出了行政法典编纂的新思路，即先编纂行政法总则：“制定行政法总则的时机已经成熟。我们有能力借鉴民法总则的立法技术，将我国行政法中共性的东西抽取出来，形成具有中国特色的行政法总则。在行政法总则的指引下进一步制定行政法的分则，最终形成一部体系完整的行政法法典。”

长期以来，因为行政法规的数量大、门类多、内容庞杂，调整对象过于广泛，制定行政法法典或被认为是一项不可能实现的任务。而一部分行政关系稳定性低、变动快，似乎也不适宜用行政法典统一加以调整。在庞杂的行政法规体系中凝练行政法总则所要求的共性，操作起来十分困难。而且我国行政法的发展起步较晚，制定行政法法典各项制度的理论基础尚不扎实 。正如王名扬教授所言：“行政法的范围太广，每一类行政事项都很复杂，单就某类行政事项编成一个有系统的法典，已经很难，特别是关于经济事项。要想对全部行政采取一个整体观念，制定一部完整的协调一致的法典，像民法典和刑法典那样用一个总则概括起来，更加困难。” 但是，随着国家行政功能的发展，片断式行政立法的弊端开始显现。可以肯定的是，行政法的法典化编纂可以减少内容庞杂的行政法规之间的法律冲突和重复，而行政法基本原则的提取则可以弥补一些法律空白。

目前，关于行政法法典编纂，学界的讨论存在三种路径：行政法总则法典化、一般行政法法典化和部门行政法法典化 。目前占主流的是第一种路径，即行政法总则的法典化。学者们已经对行政法总则法典化的可能性和可行性进行了系统的论证和设计。应松年教授认为，全世界范围内制定行政法总则是极为罕见的，但这并不意味着我们国家不能有新的创造……行政法的基本原则、价值理念、程序是应当共同遵守的，可以通过向民法总则学习，采取“提取公因式”的方法，对于行政法中存在的一些基本原则和规定，通过法律的形式确立下来，从而形成一部体系完整、内容简略的行政法总则。行政法总则是将一国行政法的一般原则和基本规范编纂在一起，形成一个统一的、有内在逻辑联系的法律规范体系，而并非将所有的具体行政法规汇集在一起。各具体领域的局部行政法典以及其他单行行政法规仍有存在的余地。江必新教授也提出过制定类似民法通则的行政基本法的主张，即制定一部“规范所有行政行为，在行政法体系中起纲要性、通则性、基础性作用的行政基本法”的设想 ，并将其特征概括为“四个是”和“四个不是”。之后在制定行政法总则的基础上，可以再编纂各分编：“我国行政法的法典化可采行制定像行政法总则加编纂行政法典各分编的模式。就具体的实施步骤而言，当下应尽快启动制定行政法总则，即编纂行政法典总则编的工作，同时进行各分编的整理工作，力争到2030年左右形成具有中国特色的统一的行政法典。” 在他设计的行政法典中，包括总则篇（即行政法总则法典化）、行政组织法编、行政活动法编和行政救济法编等四个部分。

在上世纪80年代，对于行政法的认识太过于粗浅，行政法学才刚刚起步，相关的行政法理论研究滞后，所以导致行政程序法典最终未能出台。当时，陶希晋先生其实已经提出先制定出一个类似于《民法通则》的行政法典框架，再慢慢进行补充和完善。经历了三十多年的行政法理论研究和实践发展，学界对行政法的理论和实践有了更加深刻的认识，对行政法中一些共性的、规律性的原则和规则有了更加全面的把握，所以完全有能力借鉴民法总则的立法技术，将我国行政法中共性的东西抽取出来，形成具有中国特色的行政法总则。然后再考察能否在行政法总则的指引下，进一步制定行政法的分则，最终形成一部体系完整的行政法法典，但至少总则的法典化，就已经在一定程度上实现了我国行政法的法典化。

（二）行政法总则编纂的可能路径：程序法加实体法的创新

学界就先编纂行政法总则基本达成一致后，关于总则的内容也进行了讨论，即总则当中应当是程序法内容还是实体法的内容。虽然有学者提出，作为“通则”的行政程序法是中国未来行政程序立法的基本方向 ，即总则的内容应当是程序法，但是，越来越多的学者认为，即使是行政程序法，也不可能是纯粹的程序法，可能还会有实体法的内容。

考察域外行政法法典化的经验，可以发现比较典型的两种路径是美国和德国。美国突出的特点是将各种法规予以归类并体系化，编纂入法典，法典呈开放式，仅以程序规范为内容，对于实体问题基本不作规范。而在以德国为代表的德国、奥地利、西班牙、葡萄牙、荷兰、意大利和我国台湾地区等，则是“将行政法规、以及行政法院的判例，或行政机关之惯例中，具有各种行政行为之共同适用性者，加以制定成为系统之成文法规，成立行政法之总则部分” 。著名的德国《联邦行政程序法》在内容上既包含了程序规定，也包含了实体规定 。将程序视为实现实体权利或实体正当性的手段，除了程序规范外还包括与程序规范有密切关系的实体规范。台湾著名行政法学家翁岳生对德国这一做法给予肯定，他在评价联邦德国1963年行政程序法草案时认为：“德国的做法为行政法学者所苦苦追寻的行政法法典化的理想找到了实现的途径，在行政法上具有重要意义。”

即使是名为行政程序法，德国、法国、日本的行政程序法典实际上都包含着实体法的内容。“在大陆法系国家，基本上都以行政程序法的制定作为行政法法典化的契机，没有将行政程序法的内容限定为纯粹的程序法，而是在行政程序法中规定了有关行政组织和行为效力等实体内容，形成实体与程序并存的立法模式，与美国的纯粹程序性规定形成鲜明的对比。” “各国（各地区）立法实践有侧重实体和程序之分（尚不见纯粹的程序立法），但哪种模式的探索也不可能只有实体法或只有规范程序，而是两者兼而有之而已。” 域外的立法经验告诉我们，在行政程序法中加入实体法的内容是可行的，学者们也肯定了程序法“夹带”实体法的做法。总之，我国行政法总则中，应当是行政法中共有的概念、原则和制度，既有程序性的内容，也可以有实体性的内容。

我们可以看到，从行政程序法法典化到行政法总则法典化，学界对我国行政法法典化的路径进行了进一步思考和创新。尽管学界仍然有学者坚持单纯的行政程序法编纂的路径，但新的思路是由单纯编纂行政程序法转向编纂行政法总则，或者是作为行政法总则的行政程序法，同时可以加入一些实体法的内容。我国可以借鉴德国的成功做法，利用制定行政法总则的机会，抽象出行政法中共同的、普遍适用的原则和制度，其中大部分是程序法的内容，同时也有实体法的内容，将实体规范与程序规范有机地统一起来。

（三）我国行政法法典化的展望

从我国行政法立法的经历来看，废除国民政府的“六法全书”意味着我国行政法的新起点。而新“六法体系”的提出，意味着我国的法制建设告别了片断式立法，开始从法学学科的划分和法制体系的规划入手，从整体上构建社会主义法律体系。

从国民政府“六法全书”的废止，到新中国成立后行政法编纂经历的几个阶段，可以清楚地看到，我国法典编纂工作的推进。一方面始终需要政治力量的主导，同时也需要社会各个方面都做好充分准备。新中国初期行政法的片断式立法，是在社会主义法制体系尚未搭建的情况下，应对当时社会需要作出的实用主义选择。上世纪80年代行政法法典编纂的努力，是虽有政治力量的推动，但是在法治实践和法学理论上都并未做好准备；而本世纪初行政程序法典面临的僵局，是虽有学界的积极倡导和呼吁，但是既缺乏国家法治建设的经验积累，又缺乏政治力量的有力推进。而在上世纪80年代行政法典编纂受挫时，立法者采取的程序法先行的路径也体现了我国在立法上的智慧。行政法学界在几次行政法典编纂的过程中都起到了重要作用，他们反复推动法典编纂，同时积极提供理论基础、进行体系设计。目前，他们对新一波的行政法法典化努力也起到积极的呼吁和推动作用，并结合我国国情，参照域外立法经验，提出了行政法总则编纂和程序法加实体法的新思路。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出了全面推进依法治国的总目标，即建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。国家的行政机构改革正在深入推进，随着《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》的提出，法治政府建设正如火如荼地进行，民众的法治观念进一步成熟。伴随着国家法治实践的深入，行政法学研究也蓬勃发展，行政法学界一直致力于为法治实践提供扎实的理论基础，并且就法典化进行了充分的讨论。一旦时机成熟，在政治力量的推动下，我国行政法法典化的理想就可能实现。

法治实践需要给法典编纂提供源源不断的生命力，而法典化本身意味着法律部门的相对成熟，又会为我国的法治建设带来强大的推动力。我国行政法立法的经验表明，我们完全可以根据我国实际情况，适当借鉴域外的立法经验，将体系性和灵活性相结合，选择以行政程序法为主，包含实体法内容的行政法总则先行的创新之路，实现我国行政法典编纂的第一步。同时，新“六法体系”意味着社会主义法制体系中稳定和基本的构架，并不影响和局限随着社会的发展，法学新兴交叉学科的出现、领域法学概念的提出甚至新兴法典的编纂。