关博豪  华东政法大学法律学院特聘副研究员，法学博士。

2021年中共中央、国务院发布了《法治政府建设实施纲要（2021-2025）》（以下简称《纲要》），该文件作为我国未来五年法治政府建设的纲领性文件，具有承上启下的重要意义，继承了2015-2020法治政府建设取得的经验；明确了2035年前法治政府建设的目标和方向。具言之，《纲要》具有下列规制技术和特点：

第一，《纲要》的制定以习近平法治思想为指导。2020年11月，中央全面依法治国工作会议召开，正式提出“习近平法治思想”，并明确为全面依法治国的指导思想，这是我国法治建设中的一件大事。习近平法治思想是对人类法治文明的总结，是对我国改革开放以来法治建设所取得的成就的总结。《纲要》的制定是在我国社会各界深入贯彻学习习近平法治思想的基础上形成的，体现了以习近平法治思想为指导思想。《纲要》的主要原则规定“坚持改革创新，积极探索具有中国特色的法治政府建设模式和路径；坚持统筹推进，强化法治政府建设的协同发展。”这正是习近平法治思想为法治政府建设所确立的重要原则，习近平法治思想不仅在《纲要》制定指导思想和内容上有所体现，更体现在对有关执行和实施的规定中。以习近平法治思想作为指导思想，使得《纲要》无论在体系特点上还是在实施机制上都体现出新的时代属性。同样，依法治国与依法行政的重要性在习近平法治思想中也得到凸显，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，是全面推进依法治国的战略布局。法治政府建设是重点任务和主体工程，要重点推进和率先突破。《纲要》的制定正是贯彻落实习近平法治思想，积极推进法治政府建设。

第二，《纲要》延续了我国法治政府建设的传统。1989年《行政诉讼法》的制定是我国法治政府建设肇始的标志，该法在我国确立了“民告官”的制度，使政府行政系统的角色发生了一定的转变。《行政诉讼法》使得行政机关有了成为被告的可能，走出了法治政府建设的第一步。后来制定的《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等也都以行政主体为主要规制对象，这些行政法规范是对《行政诉讼法》相关内容的延续。法治政府建设在2004年和2015年有进一步的发展。2004年制定了《全面推进依法行政实施纲要》，该《实施纲要》提出了法治政府建设的明确目标，如政企分开、政事分开，行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩，行政管理中的科学化和民主化，行政诚信、高效便民，程序正当等等。这个关于法治政府建设的文献具有重要的法治价值和历史地位。目前秉持的一系列行政法治原则在该文件中都有所体现。2015年制定了《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》，该《纲要》在2004年纲要的基础上有一系列新的内容和规定“推进行政执法公示制度。加强行政执法信息化建设和信息共享，有条件的部门在2016年前要建立统一的信息平台，完善信息查阅系统，强化科技装备在行政执法中的运用。推广说服教育、劝导示范等非强制性措施，健全诚信体系，完善行政执法惩戒制。”这些内容在近几年的法治政府实践中被广泛推广和运用。中共十九大报告关于法治政府建设有一些新的内容和要求，提出了服务型政府的理念，提出了程序简约的理念，提出了行政相对人权利拓展的理念等等。在新的历史时代下，法治政府建设取得了非常多的成就。《纲要》延续了行政六法所取得的成就，延续了2004和2015两个纲要所取得的成就，贯彻落实了十九大关于服务型政府的精神，例如《纲要》规定“加快建设服务型政府，提高效能，政务服务水平，完善首问负责，自助办理等制度，加快推进政务服务跨省通办，到2021年底前基本实现高频事项跨省通办。”《纲要》是我国进入新时代后，关于法治政府建设所取得的重大成就，它传承了历史积累的法治政府建设的成功经验并有新的发展。

第三，《纲要》契合了治理体系和治理能力现代化的要求。治理体系和治理能力现代化是对我国未来治理结构的顶层设计，中共中央颁布了治理体系和治理能力现代化的纲领性文件，该文件认为现代的治理体系和治理能力应当具有新的时代内涵，如治理体系是一个机制和系统，国家的整个治理体系不能有碎片化的构造，其内部的治理机制要相互支持、相互补充，在治理过程中，治理机制应当符合社会发展的规律，应当以人民的意志和利益为基础。其中关于治理体系和治理能力现代化有诸多理念性、价值性和原则性的规定，法治政府在治理体系和治理能力现代化中有着极其重要的地位，法治政府与法治国家相联系，与法治社会相统一，它承载了法治国家和法治社会的建设。那么法治政府如何体现治理体系和治理能力现代化呢？《纲要》对此有明确规定“推进国家治理体系和治理能力现代化，适应人民对美好生活的需要，必须立足全局，着眼长远，补齐短板，推进法治政府再上新台阶。”在治理体系现代化的要求上也有诸多新的举措，例如《纲要》规定“推进审批，把更多行政资源把事前审批转到事中事后监管，双随机和互联网+监管为基本手段，以重点监管为补充，新型监管机制。”这些新的提法，新的举措所表现出来的现代治理属性十分明显，《纲要》的颁布实施和贯彻落实都将对治理体系和治理能力现代化起到了积极作用。

第四，《纲要》聚焦法治政府建设中的公众关切，充分体现问题导向。《法治中国建设规划（2020-2025）》对基本原则有这样的规定“坚持问题导向和目标导向。聚焦党中央关注、人民群众反映强烈的突出问题和法治建设薄弱环节。”该原则是我国法治建设中的一个核心原则，法治政府建设作为法治中国建设的组成部分，遵循这个原则是必须的和必要的。《纲要》充分体现了这个原则，例如，《纲要》在第六部分专门规定了健全突发事件应对体系，依法防范处置重大突发事件，而且提出了应对突发事件的一些微观的制度构建，如完善突发事件应对制度，提高突发事件应对处置能力，引导社会力量参与突发事件应对。其中明确规定“定期开展应急演练，注重提升突发预防，加速先期反应能力。”《纲要》尽管是一个法治政府建设的纲领性文件，但同时体现了问题导向，具有可操作性。《纲要》所体现的公众关切和问题导向使它的内容可以精准落地。

第五，《纲要》对数字化治理有非常高的敏感度。当今已经进入到了大数据时代，我国在十四五规划中也对大数据时代的国家治理和政府治理作了规划，这既包括社会机制中的数字化问题，也包括了政府治理中的数字化问题。大数据时代有大数据时代的理论和实践逻辑，如云计算、物联网、区块链、人工智能等，都深入到了公众生活和社会治理之中。法治政府建设存在于大数据时代之下，在传统行政法治中，数据的运用相对较少，行政主体很少能够运用云计算和人工智能等新技术开展行政执法，在以前的法治政府建设规划中，有关数据的问题并没有过多的涉及。《纲要》对法治政府建设中数字的运用，尤其对数字政府建设作了较为详实的规定，例如要求加快信息化平台建设，加快政务数据共享，加强互联网+监管执法等。对政务数据有非常细密的规定“加快推进身份认证、电子印章、电子证照等统一认定使用，优化政务服务流程。加强对大数据的分析、挖掘、处理使用、行政立法、行政执法。”《纲要》对大数据时代下数据的高度敏感性必然使我国法治政府建设由原来的相对粗犷型发展为现在的精细型。

第六，《纲要》蕴含新行政法的精髓。在传统行政法中，行政法的规制对象主要是公权，行政法的主要主体也是公权组织，如行政机关和法律法规授权的组织，公权属性是传统行政法的核心属性。与之相比，新行政法除了以公权为核心之外，还涉及到私权，行政法的运作除了公权主体参与以外，私方当事人也有所参与，当下所推行的公共服务外包就是私方当事人参与的一个例证。《纲要》在政府职能部分明确要求厘清政府和市场、政府和社会的关系，这实质上就要求在政府治理中公权与私权既要有合理界分，也要有相互支持。《纲要》在行政决策部分要求行政决策的作出不能像以前那样由行政系统单独作出，必须有专家的参与讨论。《纲要》还明确规定“完善乡镇（街道）、村（社区）应急处置体系，推动村依法参与预防，应对突发事件，明确社会组织、慈善组织、社会工作者、志愿者参与突发事件的法律地位，权利义务，完善激励保障措施，健全登记，调用补偿，保险保障等方面制度。”这都契合了新行政法的精神，《纲要》在社会纠纷化解和社会矛盾处理中也尽可能走多元化的路径。这些内容都使得我国行政法在未来的发展中超越了传统，具有了新的风貌。

第七，《纲要》启迪了行政法典总则的制定。《民法典》颁布以后，行政法典的制定就引起了公法学界的普遍关注，诸多学者撰文发表见解，论证行政法典制定的可行性和必要性。有的学者认为，要制定一部名称为行政法典的行政法文件，类似于民法典；有的则主张制定一部行政法通则，将行政法规范体系予以整合统一；有的则主张制定行政法典总则。通过总则集中目前分散的行政法部门或行政法规范，对于这一认识学界似乎没有太大的争论。《纲要》与行政法典总则制定具有密切的联系。《纲要》内容覆盖了对法治政府建设的方方面面，除了一些理念性、价值性原则外，还涉及行政组织体系、行政职能、行政程序、行政立法、行政决策、行政行为、行政执法、行政救济、行政监督以及行政法治等方面。有些规定已经非常具体，例如关于行政执法程序就有这样的规定“统一行政执法人员资格管理，统一行政执法案卷、文书基本标准，提高执法案卷、文书规范化水平。完善行政执法文书送达制度。全面落实行政裁量权基准制度，细化量化各地区执法范围，幅度等，并对外公布。全面落实告知制度，依法保障行政相对人的陈述、申辩、提出申请等权利。”这些内容都可以纳入行政程序法部分进而写入行政法典之中。《纲要》的内容和体例使学界对行政法典总则的制定既有了一定的底气，又充满期待。