决定地方法治水平高低的三个因素

郝铁川

（杭州师范大学法学院院长，华东政法大学兼职教授）

【摘    要】 本文依据中国政法大学法治政府研究院多年来的《中国法治政府评估报告》、有关地方中等收入群体的数据和习近平同志在地方工作期间推进法治的具体史料，提出，在我国，决定一个地方法治水平的因素主要有三项，一是中等收入群体数量的大小。数量越大，法治水平越高；反之越低。二是地方主要领导是否重视法治。领导重视法治，地方的法治水平就容易高；反之就会低。三是非公有制经济是否发达。非公有制经济能够发达，就会和公有制经济互为依存、补充、制约，共同推进法治水平。反之，如果非公有制经济不能发达到一定水平，法治水平则不容易提高。

【关键词】地方法治；中等收入群体；领导重视；非公有制经济

中国法学界不少人士都重视地域法治现代化的研究，偏重理论阐述的是公丕祥教授，偏重实务研究的是中国政法大学法治政府研究院。他们对地域法治水平的参差不齐都给予高度关注，但有所不足的是，他们对决定地域法治水平的一些法外因素尚未研究。因此，笔者不揣浅陋，提出如下三点拙见，以求方家指正。

一、中等收入群体（或中产阶级）是地方法治水平的基础

中产阶级（在我国被称为中等收入群体）是优质民主法治的基础，学界向来对此没有什么异议。它之所以成为基础，是因为：第一，中等收入群体是社会稳定的基础，而社会稳定是法治的前提条件，西方法谚曰“枪炮作响法无声”，中国人说“乱世英雄起四方，有枪便是草头王”，我数年前就提出“乱世无法治”。为什么说中等收入群体是社会稳定基础？因为任何社会穷人和富人总会有对立，容易打架、对抗，但如果在穷人和富人之间存在一个人数占多数的中产阶级，就会缓和他们的对抗，中产阶级是一个“拉架者”，拉力大于对抗力，贫富矛盾就不会激化了。第二，中等收入群体是社会普遍讲诚信的基础。我们从法院“执行难”对象名单中，可以发现构成执行“执行难”对象的主要是两部分人，一是“执行不能”的穷人，他们未必不想讲诚信，但没有财产去履行法院判决的给付义务；二是少数富人，他们是有能力履行法院判决的给付义务的，但却为富不仁，是真正的“老赖”。但我们在法院的“执行难”名单里，较少看到中产人士。这是因为他们职业稳定、收入稳定，文化水平较高，是最愿意、也是有能力讲诚信的阶层。而一个社会是否普遍讲诚信直接关涉法治的成败，因为法律关系实际上就是契约关系，公法是人民与国家之间的契约关系，私法是民间人与人之间的契约关系，诚信是维系契约的心理基础，若无诚信，契约、法律则荡然不存。第三，中产阶级是制约公权的重要理性力量。穷人容易希望公权多搞点民粹主义，富人容易希望公权多搞点照顾资本的资本主义，而唯有中产阶级则希望公权在社会成员中尽可能地实行均衡政策，一手抱着穷人、一手抱着富人、身后跟着一群中产人士，然后一起前行。李光耀曾经说过，民主选举一人一票不是实质公正，而中年人实行一人两票、年轻人和老年人实行一人一票才是实质公正，因为中年人上有老、下有小，思考问题最理性。而年轻人往往是“一个人吃饱，全家不饿的”赤条条来去无牵者，老年人则容易感到来日不多、一切都无所谓了。李光耀的这些说法，其实也是中产阶级最理性的理据。

正因为中产阶级和法治如胶似漆，所以，古有亚里斯多德说过“共和政体，以中产阶级为基础”，今有郑永年再说“没有中产阶级，民主、法治免谈”。当下中国地域间法治水平的高低差异，又一次印证了这一颠覆不破的道理。

根据中国政法大学法治政府研究院《中国法治政府评估报告2018》披露，在总分1000分的前提下,100个被评估城市的平均得分为654.34分,得分率为65.43%,排名前十位的城市依次为:深圳、青岛、广州、苏州、杭州、上海、北京、南京、宁波和成都。而此次法治政府评估中,不及格也就是得分低于600分的城市有20个,分别是兰州、邵阳、福州、鞍山、呼和浩特、本溪、唐山、南阳、揭阳、商丘、沧州、包头、宜春、玉林、太原、乌鲁木齐、大同、绥化、拉萨、喀什。法治政府水平程度区域不平衡的现象客观存在, 从东中西部城市得分率的平均值看,东部高于中西部的情况仍然比较明显。

另据《法治政府蓝皮书：中国法治政府评估报告2017》透露，自2014年至2017年的评估中，排名始终在前二十名的城市有10个，分别是北京、上海、广州、深 圳、杭州、南京、合肥、厦门、长沙、成都。这些城市法治政府建设的制度体系相对完备，政府 决策相对规范，法律实施效果较好，行政复议和行政诉讼运行良好，在法治政府建设方面具有典 范意义。自2014年至今的评估中，排名始终在后二十名的城市有6个，分别是拉萨、喀什、绥化、商 丘、新乡、曲靖。这份报告还《报告》显示，当前城市群间法治政府建设状况差异明显，珠三角、长三角城市群得分相对 较高随着经济社会的发展，以城市群为标志的区域划分更为突出。《报告》显示，当前我国城市 群间法治政府建设状况差异明显，在哈长、京津冀、长三角、珠三角、长江中游、中原、成渝七个国家级城市群或经济区中，无论是最高分、最低分还是平均分，珠三角区域和长三角区域的综合表现最为优异，说明珠三角和长三角城市群法治政府建设的整体水平略高于其他城市群。哈长 城市群和中原城市群的最高分、最低分以及平均分普遍低于其他城市群，尤其是哈长城市群的平 均分最低，说明其法治政府建设水平相对落后。成渝城市群、京津冀城市群和长江中游城市群的 最高分、最低分和平均分相对接近，说明其在七个城市群中处于居中水平。

我发现，上述我国地区建法治水平的参差不齐，恰与这些地区间的中等收入群体规模的差异相一致。即：凡是经济发展水平高、中等收入群体较多的地方，恰巧就是法治水平高的地方；而经济发展水平低、中等收入群体较少的地方，就是法治水平较低的地方。根据杨修娜、万海远和李实《我国中等收入群体比重及其特征》一文（载于《北京工商大学学报 (社会科学版)》 2018年第6期）透露，约55%的中等收入群体居住在东部地区。各省份中等收入群体的规模与各省份的经济发展水平和城市化水平有一定的关系。人均GDP越高的省份、人均可支配收入越高的省份、城镇人口所占比重越高的省份,中等收入群体所占比重也越高。东部地区中等收入群体54. 4%,中部地区23.3%，西部地区22.3%。

梳理中国各城市公布的2018年经济数据，并以2017年末各城市常住人口为基准，结果有15个城市人均GDP超过2万美元。这15个城市分别为深圳、东营、鄂尔多斯、无锡、苏州、珠海、广州、南京、常州、杭州、北京、长沙、武汉、上海、宁波，总人口超1.45亿。同时，天津、佛山、青岛等城市的人均GDP也接近2万美元的门槛。而一般来说，人均GDP超过两万美元以上的城市，中产阶级规模也相对较大。

而根据《法治政府蓝皮书：中国法治政府评估报告2017》透露，自2014年至2017年的评估中，排名始终在前二十名的10个城市中，就有上海、广州、深 圳、杭州、南京、合肥、厦门等七个。另据张海东《培育并扩大中等收入群体》一文的研究,北京、上海和广州是我国城市中中等收入群体人数最多的三个城市，按照客观标准界定的中等收入群体比重都超过40%,其中北京最高,中等收入群体人口的比例约为55.4%;上海次之,比例约为51.0%;广州最低,比例约为42.5%。我国位列法治政府水平前十名的北京、上海、广州、深 圳、杭州、南京、合肥、厦门、长沙、成都等，除成都之外全是人均GDP超过两万美元、中等收入群体规模较大的城市。

根据《中国法治政府评估报告2018》披露，法治政府水平不及格的城市有20个,分别是兰州、邵阳、福州、鞍山、呼和浩特、本溪、唐山、南阳、揭阳、商丘、沧州、包头、宜春、玉林、太原、乌鲁木齐、大同、绥化、拉萨、喀什。《法治政府蓝皮书：中国法治政府评估报告2017》透露，自2014年至2017年的评估中，排名始终在后二十名的城市有6个，分别是拉萨、喀什、绥化、商 丘、新乡、曲靖，我们发现这些城市中除了福州之外，几乎都是经济发展水平不够高、中等收入群体较少的地区。

二、领导重视与否直接关系到地方法治水平的高低

根据我的经历和研究，领导是否重视法治直接影响到了一个地方法治水平的高低，是当前一个地方法治水平高低的一个重要因素。习近平总书记在地方工作了25 年，是从基层一级一级成长起来的领导人。他一路走来，到处都充满了他重视法治的印迹。

习近平的依法治国思想早在主政河北省正定县的时候就已经初露头角。在一份公开的习近平 担任正定县委书记时的工作纲领中，法制教育就已经被写入其中。“加强法制宣传教育，搞好综 合治理。家庭、学校和社会密切配合，在全县形成一个强有力的宣传教育网，切实搞好对青少年 特别是有劣迹青少年的管理教育工作，增强人民的法制和道德观念，人人争做遵纪守法的模范。他还提出，从全国来看，农村法制建设特别要针对非法宗教活动、封建宗族势力、黑恶势力加以防范，露头就打。习近平在1984年5月10日县八届人大一次会议党员代表会议上，要求党员代表认真听取不同意见，切不可盛气凌人，更不能动辄就打“棍子”，扣“帽子”。

在福建宁德担任地委书记时，习近平经常带着律师“下访”。习近平将民众的上访转变为领 导下访，主动深入到基层，为民众解决问题、化解矛盾，而且是带着律师当场办公。在宁德，他还强调民主的问题要在法制的轨道上加以解决，坚决反对绝对化的“大民主”。

2007年5月，《之江新语》一书出版，文章皆来自习近平在主政浙江时为《浙江日报》撰写 的《之江新语》专栏。其中有8篇文章与法治紧密相联：第一篇是《坚持科学维权观》（2005年9月26日），提出了发展要讲科学，维权也要讲科学的科学维权观。第二篇是《建法治安村》（2006年4月28日），提出了相对于传统农村治理的“礼治秩序”要建立一种“法治秩序”。第三篇是《法治：新形势的新要求》（2006年5月10日），根据发展阶段的特征提出了法治建设的“新要求”。第四篇是《市场经济必然是法治经济》（2006年5月12日），提出市场经济要健康发展离不开法治上的保障。第五篇是《和谐社会本质上是法治社会》（2006年5月15日），提出秩序良好的和谐社会是法治社会。第六篇是《弘扬法治精神，形成法治风尚》（2006年5月17日），提出“使法必行之法就是法治精神”。第七篇是《坚持法治与德治并举》（2006年5月19日），认为法治与德治是车之两轮、鸟之两翼。第八篇是《党的领导是法治的根本保证》（2006年5月22日），认为要在党的领导下建设社会主义法治。

十八大以前习近平同志关于法治建设的系列论述，特别是他建设“法治浙江”的众多做法和思想具有重要价值，其中不少内容在建设“法治中国”以及“全面推进依法治国”的相关论述中都得以充分体现。

反之，如果一个地方的主要领导法治素质较差，必定会影响到一个地方政府和社会的法治水平。一些地方的塌方式腐败就是典型事例。塌方式腐败是指一定时期内一定范围地区内出现的系统性腐败问题，即常说的"一窝黑"、"一班蛀"等案件现象，是当代腐败的重要形式之一。2013年至2014年，山西政界发生"矿难"，2011年产生的13位常委已有7人调任或下马，省委书记袁纯清、组织部长汤涛调任。金道铭、令政策、杜善学，分属山西省委、政协、政府"三套班子"，他们的落马可谓"一窝腐败"。根据山西纪委、监察厅发布的数据，2013年，该省共处分违纪党员干部11879人，其中市厅级干部26人，县处级336人。2015年3月11日，时任中共中央纪律检查委员会书记的王岐山，参加十二届全国人大三次会议山西代表团的审议时指出，山西发生系统性、塌方式腐败案件，教训十分深刻，这个代价不能白付。

唯物史观一方面认为人民群众是实践的主体， 是历史的创造者，是历史发展的决定性力量；但另一方面也承认个人、英雄在历史上的重要作用。每个人尽管在历史上发挥作用的性质和程度各有不同，但都会在历史上留下自己的印记。离开了每一个个人的作用也就不可能有群众的作用。马克思在《哲学的贫困》中提出：每个历史阶段和历史事变中的主要人物，既是历史剧的“剧作者”，又是历史剧的“剧中人”。可以说，“剧作者”与“剧中人”的比喻是对所有历史人物和政治领袖历史地位及作用的最生动的揭示。历史人物是历史事件的当事人，他们在历史发展过程中明显地打上了其个人印记，他们是实现一定历史任务的倡导者、发起人、组织者和领导者。历史人物分为杰出人物和反面人物。杰出人物，特别是杰出的政治家，由于他们在知识、才能、品质等方面具有较高的素质，往往比一般人站得高、看得远，能够比较深刻地认识社会的发展趋势，顺应时代潮流，集中群众智慧，提出新的理论，并组织和领导广大群众为实现特定的历史任务而斗争。因而对历史的发展会产生较大的影响。

因此，一个地方的主要领导的法治素质对一个地方的法治建设所起的作用是极其重要的。习近平同志重视法治的实践就是一个典型范例。

三、非公有制经济是否发达是影响一个地方法治水平的重要因素

历史已经表明，自然经济、计划经济等都不是法治经济，只有市场经济才是法治经济。因为自然经济是自给自足，后果自负，不需要法治调整；计划经济是单一公有制基础上的审批经济，由上级命令决定资源配置，奉行“长官意志”，也不需要法治调整；而市场经济是多元利益主体间的交易活动，交易的主体、客体、规则、纠纷的解决等都需要法治来调整。我认为，市场经济之所以是法治经济，关键是所有制多元化、利益主体多元化。它犹如踢足球一样，要有利益不一致的、合格的双方球队，要有中立公正的裁判员，要有明确的竞赛行为、互不伤害对方对方身体生命的规则，如此才能踢好一场足球。因此，我国《宪法》第十一条明确规定“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。”

民营经济是推动法治的重要力量。第一，非公有制经济人士强烈要求约束公权力。对公权力机关的某些人的“吃、拿、卡、要”深恶痛绝，极容易拿起法律武器捍卫自己的权益。因此，非公有制企业家是制约公权力、推动并维护法治的重要力量。第二，非公有制经济人士强烈要求平等自由地交易。所有制和产权的多元，必然要求交易的平等，不能强买强卖。由于公有制的强大，非公有制经济人士就会更加强调“国民待遇”、物权平等保护。第三，非公有制经济人士强烈要求民主参与国家事务、社会事务的管理与协商。政治是经济的集中表现，非公有制经济人士有了经济地位，必然在政治上有所诉求，在行使公民的知情权、参与权、表达权、监督权等方面表现出较大的热情，为中国特色社会主义民主事业的发展提供了重要动力。

所以，我们发现，自2014年至2017年的评估中，法治政府水平排名始终在前二十名的北京、上海、广州、深 圳、杭州、南京、合肥、厦门、长沙、成都等，大都是非公有制经济发达的地区，而排名在后20名的兰州、邵阳、福州、鞍山、呼和浩特、本溪、唐山、南阳、揭阳、商丘、沧州、包头、宜春、玉林、太原、乌鲁木齐、大同、绥化、拉萨、喀什等，大都是非公有制经济不够发达的地区。

众所周知，改革开放以来浙江的非公有制经济是较大的，与之相应的是，其基层民主法治水平发展的也是比较快的，依法约束公权、特别是依法行政方面取得的成效也是比较突出的。

1、在基层民主法治建设方面，浙江是领先的。

基层民主政治建设方面，1988年开始，浙江在台州椒江市和绍兴市开展了党代会常任制试点，产生了良好的社会反响。

2、在依法行政方面浙江创造了不少减少行政审批、约束行政行为的新鲜经验。

笔者认为，如果没有服务非公有制经济，进而促进经济发展的压力，浙江在简化行政审批、积极推进依法行政方面大概不会走在全国的前列，不会有那么多的创新。浙江非公有制经济的比重已超过80%，每18个浙江人中就有1个是民营企业老板。温州更是因民营企业而著称，60多万温州人在世界131个国家和地区创业，185万温州人在全国各地创业，200多万农业劳动力向城镇和第二、第三产业转移，340万外来人员在温州就业，全市民营经济占比高达98%，被誉为“中国创业第一城”。在非公有经济如此发达的情况下，浙江各级政府为了税收、就业、GDP等，必定要简化行政审批，严格依法行政，提供良好的公共服务。

综上所述，在我国，决定一个地方法治水平的因素主要有三项，一是中等收入群体数量的大小。数量越大，法治水平越高；反之越低。二是地方主要领导是否重视法治。领导重视法治，地方的法治水平就容易高；反之就会低。三是非公有制经济是否发达。非公有制经济能够发达，就会和公有制经济互为依存、补充、制约，共同推进法治水平。反之，如果非公有制经济不能发达到一定水平，法治水平则不容易提高。