规范构建行政机关负责人出庭应诉新秩序

白雪英

（北京市平谷区人民法院行政庭庭长 ）

党的十八届四中全会决定中明确提出，健全行政机关依法出庭应诉；2015年5月1日起施行的《行政诉讼法》首次规定被诉行政机关负责人应当出庭应诉；2016年7月，最高人民法院印发《关于行政诉讼应诉若干问题的通知》，进一步明确了行政机关负责人出庭应诉的范围；2018年2月，最高人民法院发布《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》，专设第八章明确行政机关负责人出庭应诉规定；2020年7月1日，《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》（以下简称《规定》）即将发布，对负责人的范围、应当出庭的案件类型、法律手续、不出庭的正当事由及后果等方面作出了进一步的细化规定，大大增强了司法实践中的可操作性，对于推动依法行政，推进法治政府建设、保障人民权益都具有重要的里程碑意义，行政机关负责人出庭应诉迎来了制度化、规范化、常态化发展的新阶段。

一直以来，“告官不见官”“出庭不出声”“出庭没效果”的问题始终是困扰行政审判司法实践的顽疾。以我所在的平谷法院为例，早在2011年就开始了推进行政机关负责人出庭应诉的实践探索，以“党委领导、政府主导、人大监督、法院推进、司法行政良性互动”为基本理念，历时十年走出了一条以负责人出庭应诉为抓手，推进法治政府建设的“平谷路径”。从“平谷路径”1.0版着力解决“告官不见官”、2.0版力促负责人“出庭出效果”的前期摸索，到3.0版致力纠纷实质化解、4.0版搭建合力解纷平台的立法回应，再到5.0版“一中心四支点六平台”网格化助力法治政府建设格局的全面铺开，负责人出庭应诉始终与“平谷路径”迭代升级相生相伴。多年来，与行政机关负责人出庭应诉立法与司法解释出台的进程相呼应，平谷区的负责人出庭应诉工作也逐渐驶入快车道，2013年平谷区行政机关负责人出庭应诉率达60%，2019年升至97%，2020年上半年实现100%，彻底结束“告官不见官”时代。

与此同时，负责人出庭应诉工作依然面临应诉压力增大、出庭量质不均、机制建设不足等问题，部分行政机关对负责人出庭工作的认识不足，庭审参与度不够，积极性不高， “出庭不出声”“出声没效果”现象持续存在。《规定》的出台着眼于激活负责人出庭制度潜能、力促出庭出声出效果，着眼于回应百姓民生、力促行政争议实质化解，着眼于构建府院联动机制建设、力促诉源治理效能发挥，在以下三个方面有效回应了基层司法实践面临的难题：

一是规范不出庭事由促进行政机关积极履职

实践中，行政机关负责人不出庭不说明理由，或以工作繁忙、需要参加会议等格式化内容为由不出庭的现象普遍存在，不出庭原因审查机制的缺位和不出庭理由宽泛化，使得是否出庭成为了行政机关自行选择的事项，严重影响制度运行，背离了行政机关负责人应当出庭的立法初衷。《规定》第八条以列举方式明确了负责人不能出庭“正当事由”的法定情形，第九条规定了行政机关负有提交证明材料的法定义务，并且赋予了人民法院对证明材料的司法审查权，进一步表明“以出庭为常态，不出庭为例外”的司法立场，破除了司法实践中“告官不见官”的最后一道藩篱。

二是从法律层面保障负责人“出庭出声出效果”

负责人出庭为行政机关和当事人之间搭建了相互沟通、平等协商的良好平台，一方面有利于化解当事人的对立情绪，另一方面有利于行政机关负责人充分了解案件情况，从根本上化解矛盾。实践中，一些行政机关负责人虽然出庭了，但往往因不清楚案件情况、不了解法律规定、不熟悉庭审流程，面对法官或行政相对人的询问不能作出有效回应，庭审参与度不高，有的仍然存在“法院怎么判，我们怎么办”的心理，参与实质性化解的主动性不强，负责人出庭应诉的实质作用没有得到充分发挥。《规定》第十一条对包括行政机关负责人在内的诉讼参与人的诉讼权利和义务进行了规定，一方面以柔性方式明确行政机关负责人与行政机关委托的相应工作人员一样，具有就案件情况进行陈述、答辩、提交证据、辩论、发表最后意见的义务；另一方面以刚性方式规定，行政机关负责人出庭应诉应当就实质性解决行政争议发表意见，从制度层面解决了行政机关负责人“出庭不出声”“出庭没效果”的顽疾，也破解了一般工作人员参与案件化解“不敢拍板”的难题，对于提升出庭效果，有效回应群众诉求，防止程序空转具有重要价值。

三是信息通报制度为行政审判参与诉源治理提供了有效路径

推进行政机关负责人出庭应诉并非人民法院一家之事，既需要司法职能的助力推动，还需要党委政府的主导引领、同级人大的支持监督，更需要社会公众共同参与。《规定》第十二条赋予人民法院向监察机关和上一级行政机关的司法建议权，第十四条规定了人民法院可以将行政机关负责人出庭应诉情况向社会公开，向人大报告，向政府通报，有利于督促行政机关负责人切实履行“出庭应诉”的法定义务和工作职责，督促行政机关负责人“出庭发声”，督促行政机关负责人在行政诉讼中积极与行政相对人沟通协调，促使行政争议的有效解决和矛盾纠纷的切实化解。同时对于发挥人民法院职能作用，有效参与诉源治理，提升政府的依法行政水平和社会治理能力都具有重要意义。

除此之外，《规定》还对行政机关以第三人身份出庭的应诉要求、原告对负责人出庭提出异议的处理规则以及人民法院对行政机关负责人出庭应诉的通知义务等内容进行了明确，充分体现了创新性、前瞻性、指导性，全面开启了规范构建行政机关负责人出庭应诉秩序的新征程。